2015年3月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确指出,推行地方各级政府工作部门权力清单制度,是我国治理体系和治理能力进行现代化建设的重要方面,并且明确提出在2015年年底前,各省级政府要完成行政权力的公布工作。按照中央以及上海市关于权力清单的梳理要求,原上海市住房保障和房屋管理局1共完成188项行政权力事项梳理。根据上海市对于行政权力的分类要求,将除行政审批以外的行政权力分为18类。上海市市级房屋管理行政部门的行政权力主要分布于房地产市场管理、物业管理、住房保障和房地产交易等各个方面。在对权力清单进行梳理的过程中,笔者发现权力清单制度作为一项近年来被大力各地推广的制度,存在着以下四类不够明确的方面。第一,存在着与职权法定原则不一致的情况。造成这一情况的原因可能有很多,可能是故意为之,也可能是无意遗漏。通常是由于权力清单从启动制作工作到公布期间,有一段很长的时间差。一些新颁布的法律法规和规章等规定无法及时纳入行政权力清单。在第一阶段和第二阶段的梳理过程中,一些法律法规正在进行修改和完善,没有最终定稿,因此无法将权力纳入清单。但当最后进入到权力确认环节,新的法律法规颁布了,由于调整行政权力需要一定的手续,因此该权力可能无法纳入本批次的行政权力清单。除此之外,由于实际工作的情况的特殊性,对于一些部门规章等规范性文件的适用较为灵活,可能造成权力清单的所列权力与职权法定存在不一致的情况。其次,行政机关对于权力清单中原本应该列出的行政权力调整也较为随意。根据行政许可法的相关规定,设定许可的条件非常严格。然而一些行政机关为了便于对相对人采取简单高效的管理方式,试图通过规范性文件将具有许可性质的权力以备案或者确认的方式纳入权力清单。通过上级部门的审核,发现其严格意义上属于行政审批的性质,要求列入行政审批目录清单后,个别行政部门考虑到对于行政审批的监管严格,承诺取消该行政权力,但却未正式通过规范性文件废止,造成了该行政权力对外而言处于不确定的状态。除此之外,还存在着其他实际行政权力与法律法规运行不相一致的情况。例如通过信息化系统将原本属于下级的行政权力实际控制在上级手中等等。第二,存在着多部门之间分工协作的权力事项梳理主体不明的问题。尤其在横向行政权力之间表现得尤为突出。由于行政机关之间存在着大量条块关系,要进行有机的整合才能实现良好的运作。权力清单的制作将一些政府机构设置过细,存在大量职能交叉和职能空白的事例暴露了出来。在横向行政机关之间,个别事项上的相互推诿和相互争权,影响了行政权力的有效行使。一些行政机关因为沟通不畅等原因,将同样的行政权力都列入本部门的行政权力清单,导致混乱。在纵向行政机关之间,同样由于自上而下的梳理过程,部分下级机关仅仅对照上级机关的权力事项,制定本部门的权力清单,造成了事实上的遗漏。另外,一些上级行政机关,将原本属于本部门的权力事项未经任何法定程序明确本部门全部委托下级机关行使,本部门不再行使,因此在权力清单中不再出现。第三,权力清单的梳理主体和分类标准不统一。在各级政府是否是权力清单的制定主体方面,专家们也对此提出了不同意见。一些专家认为严格根据中央文本解读,中央的十八届三中全会等文件中明确是推行地方“各级政府”及“其工作部门”的权力清单制度。而在《指导意见》中修改为,推行“各级政府工作部门”的权力清单制度,因此,权力清单的编制仅针对政府工作部门。还有些学者认为应该严格依照法律法规的规定,如果属于各级政府就应该由各级政府编制权力清单。虽然仅仅是几个字的差别,但这关系到地方各级政府需要进行权力清单编制,不可能不重要。在分类标准方面,笔者对比了很多省市的行政权力的分类标准。在《指导意见》中规定了10类行政权力,但在实际操作中,上海共细分了18类行政权力,而其他省市大多在10类行政权力以上。第四,权力清单在确权和运行中的问题还有待明确。主要表现为确权的主体不明,缺少统一的标准和原则,在运行过程中与自由裁量权存在着紧张的关系以及是否能够及时修改和更新等。针对以上四个主要问题,本文的第二部分,笔者从行政法角度对权力清单的制定主体、多部门的权力清单梳理原则、权力清单的法理界定和确权原则四个方面进行了分析。笔者从权力清单的定义入手,分析了权力清单所包含的内容,并认为权力清单并不仅仅是简单的各种法律法规上权力事项名称的集合,更是对各种行政权力的办理期限、设定依据、行使条件、行使程序、办理结果形式、自由裁量、事后监督措施的集合。从各个维度对一个权力事项进行了分解和细化,便于今后的监督和执行。同时,通过对于《宪法》和行政法分析,认为地方各级行政机关的确负有行使国家权力的责任。如果将各级政府的行政权力事项交给各个部门进行处理,那么一些基本的行政复议和信访处理等事项将会不能得到完全体现,因此,笔者建议各级政府对自身权力事项进行梳理,应该将自身的行政权力纳入权力清单。在多部门的权力清单梳理的问题上,笔者认为权力清单的产生的原因之一本就是为了能够摸清家底,科学设置机构编制,减少行政效率内耗。为了改变历年来,各政府职能部门对本部门到底有多少行政权力一笔糊涂账的局面,合理安排机构职能,分配人力物力和财力,妥善平衡各部门之间的联系,缓解部分单位事多人少和部分单位人少事多的情况,亟需权力清单发挥作用。多部门之间权力清单应该先本着应报尽报的原则进行申报,在后期做好统筹平衡工作,对权力清单进行再次梳理。在梳理完毕的基础上,编制权力从源头探索建立合理的事权分权体系。在权力清单制度的法理界定方面,笔者首先分析了其法律依据,认为其直接依据是《政府信息公开条例》,是通过清单的方式政府主动公开信息的一种方式。就其法律地位而言,根据现有法规分析,其不是一种立法或者准立法的活动,不是对现有法律法规的擅自调整,而应该是严格执行法律法规的正本清源。在每一个权力事项的设置上,必须严格按照法律法规的规定进行梳理,而在法律法规没有规定的情况下,其办理要求、流程和监督方式等可以进行适当细化,使其对于今后该项权力的行使具有一定的指导意义。权力清单的效力方面,由于行政机关中具有科层制、上下级领导关系和执法考评体系,将会产生一定的内部拘束力,而在外部拘束力方面,有着明确法律依据,在实践基础上归类识别,归纳法定情形的,只要是贴切、明确的,那么法律的效力也会自然而然传输到权力清单。然而,如果是在运用上具有多种可能性,需要工作人员具体识别判断,那么,其仅仅具有参考方面的性质。在权力清单的梳理原则方面,笔者归纳了三项原则。权力的梳理总体上应该按照“谁实施、谁梳理”的原则展开,必须坚持依法清理,不符法律法规规定的行政权力应该通过合理的确认手续进行取消和调整,最终由有权机关进行确权。通过第二部分的分析,笔者对完善权力清单制度的路径选择提出了五个方面的建议。主要体现为,需要在现有基础上构建权力清单的法律保障体系,积极发挥人大审议的作用,使这一制度得以贯彻落实。探索按照权力类型逐步推行行政权力的标准化管理,编制业务手册和办事指南等文件。健全事中事后监管制度,建立权力清单动态调整机制。通过对内部行为的梳理和归纳,提高行政效能。建立与岗位相结合的责任清单。希望通过本文对权力清单的研究,推动相关部门对权力清单制度重要意义的认识。将权力清单制度看作是深化简政放权工作的一种途径,为加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制提供积极动力,从而全面推进依法行政。