中央一直高度重视耕地保护工作,实施了严格的耕地保护制度。2013年中央农村工作会议提出要坚守18亿亩的耕地红线,然而耕地保护依然严峻,耕地存量直逼18万亿亩红线。本文借鉴政府竞争理论分析耕地减少的影响因素,着重探讨土地制度、财政分权和晋升激励等因素,并且考虑地方政府竞争阶段性特征对耕地减少的作用。主要结论有:(1)本文从地方政府竞争理论出发,构建耕地减少的可解释逻辑:土地资源特性和现行土地制度共同构成了地方政府面临着预算软约束,财政分权和晋升激励安排引发各地地方政府为增长而竞争,而耕地为代表的土地要素成为政府间竞争的重要手段之一,加速了耕地的减少。(2)在理论分析框架的基础上,使用省级面板数据,分析地方政府竞争对耕地减少的总影响,以及地方政府竞争的分阶段特征对耕地减少的影响。结果表明:(1)在总模型(1999-2008年)中,土地财政与地方政府债务均对耕地减少存在显著正影响。(2)分阶段模型中,第一阶段(1999-2003年)土地财政对耕地减少的影响更为明显;第二阶段(2004-2008年)地方政府债务对耕地减少影响更为明显。(3)为检验结果的稳健性,本文选择审批建设用地中占用的耕地数量作为耕地减少的替代指标,使用1999-2013年的省级面板数据进一步检验,结果表明土地财政、地方政府债务仍对耕地减少存在正影响,并存在阶段性特点。(3)此外,本文使用1999-2013年省级面板数据考察了省级干部晋升激励对耕地减少的影响,结果显示省级官员晋升对耕地减少存在正影响但并不显著,这是由于官员晋升涉及多方面因素,而土地要素是地方官员获取政绩的一种重要手段。为改变对土地过度依赖的经济增长模式,防止耕地大规模的减少,切实转变经济增长方式,可能有助改进措施:一是深化财政分权改革,优化中央与地方之间的财权与事权的结构;二是改进完善省级官员考核机制,建立多维度的政绩考核指标;三是完善土地制度,加强土地要素市场化建设;四是核实地方政府债务规模,化解偿债压力风险。