公共服务供给是政府的基本职能,政府利用财政资金提供公共服务的过程,不只是一个经济的过程,更是一个政治的过程。这是因为财政资金的主要来源——税收,本质上是公民收入的一种让渡。公民的“税收牺牲”必然要求产生相应的效益,这正是开展公共服务供给财政项目绩效评价的原因所在。在我国,财政资金往往会以“项目”的形式来支持公共服务供给,同时也因为效率、效果、效益等方面的不佳而饱受诟病。开展公共服务供给财政项目绩效评价,促进财政项目绩效评价水平的提高,也是国家治理现代化进程中加强财政管理、推动治理效能转换的必然要求。“如何在公共服务视角下,有效地提高财政项目绩效评价水平?”这一研究问题由此而提出。近年来,中国在公共服务供给财政项目绩效评价方面取得了重大的进步,形成了行之有效的推广模式,但仍然存在着一些问题。这些问题亟需进一步考察分析我国财政项目绩效评价的运作现状和理论立场,结合我国治理现代化进程的任务与方向,来寻求建立与“全方位、全过程、全覆盖”的全面实施预算绩效管理要求相适应的策略优化路径。财政项目绩效评价分析框架的建构是本研究的基础。回顾财政项目绩效评价涉及的公共管理学、经济学、财政政治学等多重理论渊源,可以发现,除了致力于建构实践工作中使用的财政项目绩效评价框架标准,学界颇多聚焦于对财政项目绩效评价中应更加关注其政治性维度的探讨。财政政治学作为一种在经济社会和政治过程中共同演进的学科视角,核心内容在于认为研究财政的问题,一方面可以从经济学的角度,利用数据和模型来分析财政资金使用效率和帕累托最优问题;另一方面可以从政治学科的角度,基于对国家治理效能和政府合法性的分析,关注公平、公民偏好等问题,来阐释财政现象。由此,财政政治学将政治维度纳入财政项目绩效评价中的理论阐述,成为本研究构建财政项目绩效评价治理模型的重要理论依据。研究基于财政政治学构建起以“公共价值理念”“PV-4E分析框架”和“实现机制”为核心的财政项目绩效评价治理模型,模型的核心内容“PV-4E分析框架”包括了“公共价值”“4E评价标准体系”和“多元主体参与”等主要要素。其中,公共价值是判定绩效达成与否的重要依据,在框架设计中处于顶层设计地位,其外在的衡量标准可以表现为政府行为的回应性和公共性。“4E评价标准体系”主要是基于“经济、效率、效果、公平”(4E)标准的指标体系设计。“多元主体参与”主要是指开展财政项目绩效评价要关注党委、人大、财政、资金使用部门和社会等多元主体的参与度。基于所建构的理论分析框架,本研究主要运用了案例分析、内容分析和问卷调查研究等方法,按照“历史经验总结——运转现状描述——发现现实差距——寻找优化路径”的研究思路展开研究。首先,研究通过对我国财政项目绩效评价的历史梳理和政策文本分析分析,考察了其发展的历程与发展特征。一是结合财政项目绩效评价实践发展的历史,细化整个发展历程为财政收支平衡考核阶段、财政投资评审阶段、财政项目绩效评价试点阶段和全面实施预算绩效管理阶段。二是基于2003年以来的中央层面财政项目绩效评价类政策文本的内容分析,探索总结财政项目绩效评价的实践方向。三是对中央和部分省市级财政部门中负责财政项目绩效评价管理的工作机构的组建方式和职能文本进行分析,提炼其核心职能分为顶层设计、技术工具、绩效实践和成果利用等内涵。其次,研究通过对一项财政项目绩效评价活动的案例研究,考察当前财政项目绩效评价的现实运作过程。选择了 2017年度农村无害化卫生厕所改造项目资金的财政绩效评价案例,结合对相关人员的“非标准化访谈”记录文本的理解,对项目基本情况、项目评价中的指标体系设计、评价过程、评价结果等进行描述,最终对权责关系和关键环节予以总结。认为,一是财政绩效评价中的程序设计,主要包括绩效评价准备、制定评价实施方案、组织实施绩效评价、综合分析评价、形成绩效评价报告、整理底稿等六个主要环节。二是论述了财政项目绩效评价实践中的权责关系。财政项目绩效评价涉及多方参与者,主要包括党委、人大机构、财政部门、主管部门、资金使用单位和独立外部主体等,不同参与方由于其本身政治角色和职能定位特点而权责关系不同。三是财政绩效评价中的关键环节是既注重协商,又要注重评价方法的选择等等。再次,基于“PV-4E”分析框架的实证研究,识别并分析我国财政项目绩效评价存在的现实差距。在对收集的案例、政策文本、自填式调查问卷成果等相关文本进行梳理的基础上,依据质性研究的思路,通过构建节点将分析资料的编码位置连接起来,使庞杂的文本资料纳入到“PV-4E”分析框架中予以分析,形成清晰的概念框架和研究范畴。从绩效评价理念设计、绩效评价执行和绩效评价信息利用三个维度,总结基于“PV-4E”分析框架的现阶段公共服务供给财政项目绩效评价的现实差距。发现现阶段财政项目绩效评价存在的差距主要集中于三方面。一是财政项目绩效评价价值理念有待深化,表现为理念设计未聚焦于政府公信力的提升和评价指标构建设计呈现“三多三少”的特征。二是财政项目绩效评价操作过程科学性欠佳,表现为目标管理粗放,难以为绩效评价指标设计提供借鉴意义;信息意识缺乏,致使实务操作中信息化水平低下;指标关注不均衡,评价中对合规性指标关注较多;绩效评价机构建设不完善,市场导向缺失。三是财政项目绩效评价信息利用度有待提升,表现为绩效意识淡薄,信息需求动力未得到充分激发;绩效信息隐匿,信息缺乏公开度、透明度;绩效评价信息挖掘缺失,信息支撑作用难以彰显。最后,在现状运转描述和现实差距分析后,“借他山之石,琢己身之玉”,探讨中国财政项目绩效评价的优化路径。一方面,研究对美国绩效评价工具使用状况进行总结和分析,总结其经验,寻找对中国财政项目绩效评价的借鉴之处,主要包括:注重法治建设,寻找行政与法治平衡点以及注重多目标设置等方面。另一方面,研究回应我国财政项目绩效评价的发展要求,从价值导向提升、技术性优化和绩效评价信息深度利用等方面提出具体优化策略。具体包括:在价值导向提升方面,提出要构建公共价值导向的财政项目绩效评价理理念和构建多主体参与的财政项目绩效评价开展理念。在技术操作优化方面,提出优化财政项目绩效评价的项目选择、指标设计、技术使用和执业质量。在绩效评价信息的深度利用方面,提出创新财政项目绩效评价信息的利用机制,丰富财政项目绩效评价信息向提升治理效能的转换渠道和强化财政项目绩效评价利用的文化氛围等等。总之,开展财政项目绩效评价是提升公共服务供给绩效的十分有效的手段,是尝试用“工具——价值”双重属性的方法来实现对帕累托最优状态后的进一步推进。同时也看到,当前的财政项目绩效评价开展中,各个政府部门普遍聘请专家对公共支出的绩效进行评价,是一种值得肯定的进步,却不符合税收正义的完全受益原则,因为公共支出的效应应该由承担税负的民众而不是专家在密闭空间中来衡量。由此,要发展和完善现代财政制度,让民众来发挥民意表达和参与预算决策的作用,才是符合财政政治学理念的公共服务供给的治本之策。从逐步关注政府职能到“治本之策”的发展,其间财政项目绩效评价作为一项“工具——价值”双重属性的研究,具有十分重要的意义。由此要在发挥其工具性作用的同时,提升财政项目绩效评价的价值性作用,而这也是财政政治学理论指导下财政项目绩效评价的关键优化路径选择。