俄国地方自治有着独特的历史传统,从古罗斯到尼古拉一世时期,历代沙皇的改革事业都涉及地方管理的改革。19世纪六、七十年代亚历山大二世的改革开启了地方自治发展的新阶段,它既是俄国地方自治的继续和发展,也是俄国现代化过程中地方行政管理制度的一次重要探索。 这次改革是在工业化和农奴制改革的大背景下进行的。从沙皇政府的角度来看,地方自治改革就是要适应工业化所带来的行政管理日益复杂化的要求,加强农奴制改革后对地方人员的控制和管理,把它作为对贵族损失农奴的一种补偿,从而巩固现有的统治秩序。而对于地方自治机构中的自由派活动家而言,地方自治是他们实现立宪民主要求的一个台阶。因此,在改革的整个过程中,始终存在着自由派活动家追求社会原则和沙皇、大贵族维护国家原则两种改革倾向的斗争。亚历山大二世时期,改革取得了一定的成就,但到了亚历山大三世时期,出现了对改革的反动,改革陷入了困境,社会也处于沉默。1905年革命是一个转折点,地方自治机构逐渐成为沙皇政府的反对派。十月革命后,大多数地方自治机构没有能够及时转化角色,最终被苏维埃取代,沙皇体制下的俄国地方自治暂告一段落。 沙皇政府在地方自治改革中遇到的各种问题,其根源在于沙皇俄国的专制体制。由于改革是沙皇自上而下进行的,不可能按照自由派活动家的要求对社会进行变革,因此改革很不彻底,其存在的矛盾和问题也一直没有得到解决。俄国的地方自治机构一直在争取独立,但它始终是专制体制下沙皇政府和地方政府的附属品,自身无力引导国家走上民主立宪的道路,也无法承担推动俄国社会转型与政治发展的历史任务。 尽管如此,地方自治改革对俄国的社会和政治生活,尤其是对俄国社会现代化转型产生了重要的影响。地方自治局所做的基础性工作对俄国社会工业化的发展、农业技术水平的提高、文化教育的进步以及医疗卫生条件的改善有重要意义。改革提高了俄国公众参与地方事务的意识,赋予民众参与地方自治的权利,激活了俄国社会的政治生活,促使俄国不断朝公民社会发展。十月革命虽然中断了沙皇体制下地方自治的发展,但从俄国向公民社会发展的整体趋势来看,地方自治仍然是必要的。因此,从某种意义上,研究19—20世纪初的俄国地方自治改革可以使我们站在一个历史的高度来审视今天存在于俄罗斯国家的地方自治现象。 本文从“地方自治”这一基本概念入手,探讨了贯穿改革始终的“集权”和