经过近二十年的发展,特别是近些年的快速发展,政府产业投资基金已经成为改变财政支出方式、提高财政资金使用效率和引导社会资本投向的重要金融政策工具,为加快产业转型升级、聚集撬动社会资本支持实体经济发展发挥了积极作用。由于政府产业投资基金是新生事物,在探索发展过程中诸如募资难、投资难、退出难、资金沉淀闲置甚至异化为政府债务融资工具等困难和问题相继显现,亟需理顺完善相关制度体系,才能更好的发挥其应有作用。从法律视角看,政府产业投资基金面临不同部门交叉重复监管,投资人和基金管理人疲于应对;同时法律法规也未能明确基金可投资行业、政府权力与责任边界、基金规模与地方财政关系及国有资本出资方能否担任有限合伙型基金的普通合伙人。这种法律缺失与重复局面亟需填补与协调。此外,政府产业投资基金作为政府资本吸引民间资本投资市场失灵领域的基金,风险较高。这就需要完善的配套措施平衡政府产业投资基金与市场化基金的投资风险。但当前我国公司型基金还面临双重征税的风险,政府也未能发挥协调、平台、识别与投资的功能。同时,亟需退出的基金数量大以及退出渠道障碍也影响了资金的滚动使用。一方面,过往基金大多采取IPO方式退出以获取高额价差,但IPO方式难以容纳数量庞大的基金退出,同时当前一二级市场倒挂,完备的私募股权二级市场显得尤为必要。另一方面,政府产业投资基金国有资本份额是否受国资退出限制也亟待明确。由于当时法律未规定政府不能利用政府产业投资基金变相举债。部分地方政府为吸引银行等社会优质资本投资来发展当地产业,采取“优先-劣后”结构化设计、兜底条款、回购条款、阴阳合同等为社会资本兜底,使政府产业投资基金成为实质上的地方融资平台和招商引资工具。异化的基金将风险与收益错配,丧失了价值发现、价值投资与风险管理的功能,成为实质上的债务融资通道。这强化了债权融资与股权投资的内在关联性,增加了地方政府隐性债务,会使风险在不同金融子系统间传染、引发系统性金融风险。从本质上看,政府产业投资基金制度困境和异化产生的根源在于基金内在属性冲突与外在政策缺失。基金政策性与营利性属性使基金投资诉求上存在冲突;部分政府过于强调基金的杠杆撬动效应而削弱了基金内在引导效应;部分政府未重视基金退出难题。从基金外部环境看,这主要基于期限匹配的长线民间资金不愿涉足风险性较高的政府产业投资基金、在基金运作过程中政府干预过多、基金投资要求不考虑当地资源禀赋。鉴于基金法律制度存在的问题及异化基金利用的政策空间,应对基金法律制度进行完善。首先,要差异化监管基金,在基金发展之初就差异化定位基金;同时法律明确政府权限并协调各监管机构职权,明确基金可投资行业、与地方财政间关联关系及国有参股公司可担任有限合伙型基金的普通合伙人等。在监管的具体过程中,要考虑根据基金风险外溢性确定监管松紧程度及对基金进行全流程投资绩效管理。其次,在严格基金监管以防止其偏离政策目标基础上,还要对基金进行多层次扶持,通过相关规范性文件基本拉平公司制基金与有限合伙制基金的税负;同时由政府对基金进行战略投资,将各种无形资源与基金对接。最后,为提高资金利用率、促进资金滚动使用,还应拓宽基金的退出渠道。具体地,应对政府资本退出是否适用国资要求作出认定,明确基金无需进场交易情形;同时建立基金尽职免责与容错机制,促进基金管理人积极投资。此外,还要完善以S基金、并购基金为代表的私募股权二级市场,建立公允资产评估标准,鼓励基金多渠道退出。