政府产业投资基金是优化政府投资方式,发挥财政资金引导和放大效应,提高政府资金使用效率的重要金融创新工具。从各级产业投资基金的目标规模占比来看,截至2020年底,国家级产业投资基金的目标规模占比约为23%,总量超过1.8万亿元;省级产业投资基金目标规模占比约为35%,总量超过2.7万亿元;地市级产业投资基金的目标规模占比约为29%;区县级产业投资基金目标规模占比约为13%。政府产业投资基金的资金规模大,势头迅猛。但不容忽视的是,政府产业投资基金快速膨胀发展的背后也存在着诸多问题与矛盾,其中之一就是政府产业投资基金运作中财政资金存在着“明股实债”的异化使用、风险控制和信息披露机制很不完善,违规现象屡禁不止。政府产业投资基金的本质是将过去无偿的财政补贴转化为市场化的股权投资,但我国1994年分税制财政体制改革后,地方政府财权事权配置失衡,呈现出“财权上收,事权下放”的特点,地方政府的财政收入难以负担财政支出;加之2015年《预算法》修订实施后,虽通过设立“天花板”戒律,允许省级政府“发明债、去暗债”,但是只允许省级政府发行地方债券举债,不允许省级以下的各级地方政府发债,取消地方政府利用一切融资平台的方式举债,地方政府财政紧张的情况并未从根本上得到缓解。随着对地方政府融资的规范与收紧,地方政府财权事权不匹配的矛盾进一步加剧,地方政府为了满足经济发展需要,仍然存在着巨大的融资需求,于是开始纷纷利用政府产业投资基金法律规制的不完善和监管环境较为宽松的时机,通过明股实债、亏损兜底等形式拓展法定限额外债务,使得一些地方政府产业投资基金实践中逐渐异化为地方政府隐性举债的工具,导致隐性债务问题突出。隐性债务问题的日益严峻引起了监管层的重视,财政部和发改委分别于2015年、2016年先后出台《政府投资基金暂行管理办法》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》,明文禁止地方政府借道基金变相举债。但是由于隐性债务问题情况复杂,法律规制面临多重困境。隐性债务在规制过程中暴露出立法建设不完备、隐性债务识别困难、债务责任追究制度缺位的问题,亟待理论和制度建设层面的关注和优化完善。隐性债务风险不容小觑,不仅加重了政府财政负担,还会影响地方经济发展和居民生活水平,引发财政、金融、社会等多重风险,隐性债务的规制应当得到重视。财政分权主义、财政法定主义、财政健全主义和财政代际公平理论为隐性债务的规制提供了理论支撑。财政分权主义强调财权事权应当在各级政府之间得到详细划分,地方政府应当拥有一定的财政自主权;财政法定主义要求政府财政权力的行使应当严格按照法律规定,不得越权;财政健全主义从财政收支平衡层面对政府的债务做出限制;财政代际公平理论认为当代的财政行为可能会对后代人产生不利影响,因此政府举债时不能仅考虑短期利益,也应当考虑长期利益。在上述财政理论的基础之上,针对政府产业投资基金中的隐性债务问题,通过考察美国的市政债券、欧盟主要国家的地方政府发债权以及日本地方政府的公募债务私募债务等域外国家的地方政府举债制度,为隐性债务规制问题的解决打开了新思路。本文以隐性债务的法律规制为切入点,对完善隐性债务法律规制路径提出以下建议。首先,完善隐性债务规制的法律体系和制度建设。完善的立法是有效推进隐性债务法律规制的前提,从隐性债务识别化解和规范政府债务管理两个方面加强立法建设,为实践中隐性债务的规制提供法律指引。在完善立法的同时,建立健全地方隐性债务的报告制度,充分发挥人大监督职能。其次,地方政府举债的不规范是导致隐性债务的更深层次原因,通过完善预算监督体系,从预算审批、预算审计、预算编制、预算公开四个层面规范地方政府举债权的行使,从根源遏制隐性债务的形成。最后,通过完善地方政府债务责任追究制度,从责任承担角度倒逼政府规范举债,多维度共同推进地方政府隐性债务的法律规制进程。