南京国民政府时期，星罗棋布的棚户区散布在上海这座国际化大都市的每个角落。随着棚户区的持续蔓延，火灾频仍、疫疠横行、治安恶化等社会问题接踵而至。上海市政府以棚户区有碍观瞻、有碍卫生、有碍市容，试图加以取缔，遭致棚户的激烈反对。蛰居于阁楼之中的上海平民，不堪忍受其狭小的居住空间、高昂的房租、恶劣的环境，叫苦不迭，却也无可奈何。上海市政府迫于现实的需要及出于塑造自身良好的社会形象，不得不致力于平民住宅的建设，先后成立“筹建平民住所委员会”和“平民福利事业管理委员会”，建成平民住宅七处，解决了小部分平民的居住难题。上海市政府的平民住宅建设以重视社会福利事业和确立相对完善的管理制度，深为时人所瞩目。其建设目的不仅在于减轻平民生活负担，以便于拆迁棚户安置居民，而且还要以此为契机，作改良社会之努力，加强行政施治。战争的影响以及资金的匮乏，使平民住宅的建设步履维艰，抗战期间和战后市政府只能尽力维持和修复现有住宅，使得平民住宅仍可发挥极其有限的作用。作为政府所主导的住宅建设，它却能充分吸收社会力量的积极参与，大大提高了平民住宅的建设水准，更能合乎平民的实际需要。通过考察平民住宅区内住民的构成，不难发现，住宅确实符合救济平民之旨意。居民的生活也因迁入平民村所内有所改善，同时政府力量也开始介入到居民日常生活中来，加强了对居民的控制和规训。虽然这一努力受到诸多因素的制约，然而国家力量向基层社会渗透的趋势已很明显，来自于各方面的阻遏，使之增加许多难度。国家统合社会的实现，仍要留待于居民委员会的具体运作。