乾隆二十四年(1759)统一新疆以前,清朝就致力于经营嘉峪关以西地区,通过“建庙立碑”、“设官驻兵”等方式,加强了对哈密、关西地区的管理,形成了“哈密—关西过渡地带”。新疆开辟后,西北地区形成了一个“甘肃内地—甘肃新疆—新疆”的层级疆域结构。“甘肃新疆”的范围为天山东路,即乌鲁木齐、巴里坤、哈密、吐鲁番等地。从清朝的疆域定位看,该区域处于一种“内地与边疆之间”的特殊位置,成为界乎二者之间的“内边疆”。该区是一个比较典型的移民区域,其发展依赖大量移民的进入。移民的类型主要有移驻的绿营与八旗、迁回吐鲁番的维吾尔人、安插的厄鲁特人、回归的土尔扈特部、发遣的罪犯,以及甘肃移民。其中,甘肃移民成为该区主要居民。与此同时,清朝开始变更战时钦差办事大臣的管理体制,绿营及郡县体系的建立,使得该区总体上被纳入陕甘总督的管辖范围。乾隆三十六年(1771)后,随着满洲驻防的建立,乌鲁木齐参赞大臣、都统相继设立。乌鲁木齐参赞大臣负责总理乌鲁木齐、巴里坤二地的满营、绿营屯田事务,不节制郡县。都统的设立与该时期郡县建置的调整密切相关,其背后蕴含的政治意图是以都统兼理民政。都统体制的构建使得天山东路“内地化”进程遇阻,“边疆性”得以重新塑造。乌鲁木齐都统设立后权限不断扩大,但陕甘总督仍不同程度地参与到东路地区的军政事务中,该地事权的整合最终以“内地”、“边疆”两种管理体制的结合而结束,呈现出一种类似“竞争性政治”的特点,这成为“内边疆”的显著特征。