2017年9月13日,欧盟委员会公布《建立对欧盟外商直接投资审查框架条例》草案,标志着欧盟外商投资国家安全审查制度改革正式拉开帷幕。2019年3月,该草案正式生效,欧盟自此建立起一套统一的外国直接投资国家安全审查制度。虽然自《里斯本条约》生效,外国直接投资(FDI)作为共同商业政策的一部分已经成为欧盟的专属权能(competence),但出于对资本自由流动原则的尊重,在近二十年的时间里,欧盟层面始终没有建立统一的外国直接投资国家安全审查制度。2017年6月,在法国、德国和意大利的推动下,欧盟内部掀起了对是否建立统一外资国家安全审查机制的讨论。与十年前主权财富基金兴起时的态度不同,欧盟委员会这次起草了一部框架性的条例草案,欧盟外资审查制度正式进入立法程序。本文的第一部分介绍了欧盟《建立外国直接投资审查框架条例》的出台背景。从内部环境来说,欧盟层面缺乏统一的外资国家安全审查制度。尽管如此,出于国家安全原因对外国投资进行限制的条文仍然散见在不同的欧盟条例中。与此形成对比的是,有十三个欧盟成员国建立了自己的外资国家安全审查制度,这些立法在审查主体、触发条件、审查程序、审查要素方面差别巨大。从外部环境来说,外国直接投资大量进入欧盟,且集中在敏感领域,使得欧盟感受到了威胁。从另一个角度来说,一些投资母国的投资环境不具有对等性,欧盟认为对这些国家开放投资市场是不公平的。此外,大多数资本输入国都具备外资国家安全审查制度,这也使得欧盟建立类似制度显得愈发必要。本文第二部分重点介绍了条例的内容。本文从定义、审查主体、审查要素、反规避、合作框架和通知义务几个方面重点介绍了条例的主要内容,并对草案和正式文本的内容进行了对比。可以看出,条例的侧重点在于成员国之间以及成员国与欧盟之间的合作和协调制度。本文第三部分重点介绍了条例的特点,分别是使能性、协调性、概括性和国家安全的模糊性。使能性是指,条例为欧盟成员国进行外资安审立法提供了基本的政策框架,而并未做更细致的规定。条例的协调性主要是指成员国与欧盟之间的协调性以及各成员国之间的协调性。条例具有的协调性使得各国在外资审查方面能够互相沟通,交换信息,以更有力地应对外国投资可能对国家安全造成的威胁。而条例中国家安全的模糊性虽然使得其具备了一定的灵活性,但也随之带来了透明度的下降。本文第四部分重点分析了条例的影响。条例对欧盟法的影响首先在于可能在欧盟法内部创造两对矛盾:第一对矛盾是资本自由流动与国家安全之间的矛盾。这是所有外资安审法律都具有的矛盾,但由于欧盟将资本自由流动原则写入了欧盟的宪法性条约,因此这一矛盾显得更加尖锐。第二对矛盾涉及成员国与欧盟之间的权能重叠问题,这一矛盾在未来也有导致宪法性纠纷的可能性。但是,条例的出台也会使得欧盟在外资政策方面的一体化程度加深。条例同时会对国际投资及国际投资政策造成影响。毫无疑问,作为一贯的多边主义支持者,欧盟此次在外资政策上的转向会使得世界投资政策进一步趋于保守,而投资政策趋于保守带来的直接后果就是投资流量的下降。同样,在欧盟将FDI收归专属权能后,正在密集谈判投资协定和自由贸易协定,对国家安全的关切将不可避免地被纳入这些协定的谈判中,此举会加大谈判的难度和协定的复杂程度。最后,本文从中国政府和中国企业层面分别提出了可能的应对措施。