经济越发展,社会越进步,保险越重要。近年来,随着经济社会快速发展,市场化改革深入推进,保险在国家治理体系中的定位被提升到前所未有的历史高度。2014年8月国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,充分肯定了保险业在经济社会发展中的重要作用。政府管制事关保险行业的长期可持续发展,事关“经济助推器”和“社会稳定器”功能的有效发挥,因此探索符合中国实际、契合时代要求的保险业政府管制道路具有重要的现实意义和深远的历史意义。从历史视角看,20世纪80年代初中国保险业复业以来,伴随着改革开放的深入推进,整个行业实现了快速增长,行业规模和社会影响力大为增强。在这一历史进程中,政府管制通过对市场规则的建立和完善,对中国保险业的快速健康发展起到了至关重要的作用。但同时也要看到,当前随着我国经济社会发展转型的逐步深入,保险业政府管制自身也面临深刻调整。一方面,保险业在发展当中同时面临管制过度和管制不足,导致行业活力不足和经营不规范的问题都比较突出。另一方面,保险业管制点多面广,各项改革措施的协调有效推进,也需要深入研究。从理论视角看,保险业作为国民经济的一个子部门,作为金融业的重要组成部分,其管制遵循着经济管制和金融管制的一般规律,公共利益理论、管制俘获理论、规制经济理论等经典管制理论依然对保险业管制有着有力的解释意义。与此同时,与其他经济部门相比,保险业又有着非常鲜明的行业特质,目前理论界总体上仍停留在用经典管制理论来阐释保险业的管制实践,较少从行业特质出发去把握保险业管制的特殊规律,这也正是本文的努力方向。本文紧密结合中国保险业实际,在重构保险管制理论及对现有管制政策作系统性梳理基础上,站在保险业经营管理全流程的角度看待保险管制,客观分析了各领域管制政策对行业发展的现实和潜在影响,提出了进一步完善中国保险管制的政策建议。在分析过程中,本文还充分借鉴了发达国家和地区保险管制的经验和教训,为相关政策建议的提出提供了实践基础。本文内容共七章,分别从不同角度由表及里,围绕公共利益原则,力图对中国保险业政府管制的主要领域作较为全面的分析。第一章,保险管制的理论再思考和国内实践。从一般性和特殊性两个层面对保险管制进行理论重构,在深度把握保险行业特质基础上,开创性提出“保守管制”、“培育管制”、“纠结管制”等保险业管制新论,这三个方面虽然主要对应的是保险管制的“实然性”,但对于更好把握保险管制的“应然性”也很有启迪。在重构理论的同时,本文又从实践层面分析了中国保险业发展的现状,从法律体系、管制架构、管制主体、管制职能、管制目标、管制方式等六个方面梳理出中国保险业管制的基本框架,探析了保险业政府管制与非政府管制的相互关系,分三个阶段回溯了中国保险业管制体制的变迁,并对中国保险业管制的主要特点和存在的主要问题进行了总结,这些都为后文分析奠定了情景基础。第二章,保险市场准入管制。主要从市场的入口端对保险管制实施分析,阐述了管制对市场体系的影响。与其他行业相比,保险市场准入管制具有普遍性原因,也有特殊性原因,归结起来主要包括防止过度竞争、控制市场风险、缓解信息不对称、规避较高的市场退出成本、保证市场开放下的公平竞争等。中国保险业市场准入管制大致经历了严格限制、逐步放松和审慎收紧三个阶段,在管制政策上表现为直接和间接准入管制并行、多层次的市场准入管制并重、市场准入标准逐步细化和提高等特征。从管制影响看,较高的准入标准不利于破除市场的高度垄断,对国有资本的偏好不利于形成多层次的资本结构,直接准入管制不利于提升社会福利,全国统一的市场准入标准不利于创造多层次市场空间。与此同时,准入管制面临着标准偏高、细节模糊、限制过多等突出问题。第三章,保险产品费率管制。主要分析价格管制对保险公司经营效率和消费者行为的影响。费率管制是价格管制在保险业的表现形式,出发点在于确保保险产品定价的适当性、公正性、稳定性、激励性和合理性。保险产品费率制定的本质是解决实际风险暴露与风险保费确定之间的关系,不同类型的保险产品、费率制定的基本原则是一致的,但具体方法和主要考虑因素并不相同,因此寿险产品和财产险产品费率厘定具有不同的特点、实行差异化的政策。总体上看,中国对保险产品实施的是最低限价管制。此外,中国保险费率管制正处在转型的起步阶段,保险产品费率偏高的问题依然存在,尽管监管部门明确了费率市场化改革的大方向,但在一些领域旧的管制制度仍在执行,市场化的力度与节奏还不适应现实的要求。第四章,保险资金运用管制。分析了保险资金运用在管制下如何发展变化并影响经营管理和市场运行的其他方面。保险资金运用不同于普通投资行为,其不以追求高收益为唯一目标,而是兼顾实现保险责任偿付这一基本职能为目的,对资金流动性和安全性有较高的要求。当前,中国保险资金运用呈现出资金运用规模快速增长、资产配置结构不断优化、投资收益率逐步趋稳的态势。从管制历程看,中国保险资金管制大致经历初始探索、框架初步形成、全面发展以及适度宽松四个阶段,目前主要采取放松市场准入、放宽投资品种、降低投资门槛、放松比例限制、强化后端管控等管制政策,这些政策起到很大的正面促进作用,但在一定程度上也造成了投资收益率波动偏大、整体收益率偏低、资产配置趋同、错配问题凸显等不利影响。总的来看,中国保险资金运用管制已经有了很大的实质性进步,但也存在着注册制改革进展缓慢、政策缺乏灵活性、“玻璃门”等问题,同时管制者自身也面临改革转型的迫切要求。第五章,保险市场退出管制。对现有较为分散的退出管制政策进行了系统梳理,分析了其对保险业市场化的影响。保险公司不同于一般的非金融企业,其市场退出往往具有更大的“负外部性”,保险公司的市场退出成本较高,同时为了有效发挥市场配置资源的基础功能,保护保险消费者的切身利益,有必要对保险市场退出实行相对严格的管制,这也是国际的通行做法。相比发达国家相对完备的保险公司市场退出法律制度,中国并没有针对保险公司市场退出的专门立法,主要依据行政性指令,目前已初步建立多层次的、与偿付能力相衔接的、以保险保障基金制度为支撑的市场退出机制。从管制成效看,市场退出的处置效率偏低、处置成本偏高,市场准入的进一步放开以及费率市场化的深入推进受到制约。从管制体系看,中国保险市场退出管制存在着立法缺乏系统性和可操作性、现行破产法规未充分考虑保险公司特殊性等问题。第六章,美国、英国、日本、韩国的保险业管制模式及比较。他山之石可以攻玉,本文分析了主要发达国家和地区保险业管制的特点,开展了对比研究,提出了可资借鉴的有效经验。横向比较看,无论是美国的双重管制模式,英国的宽松管制模式,还是日本的严格管制模式,或是韩国的一体双层管制模式,都是与本国历史、法律、文化等有着密切关联,且模式并非静止不变的,而是处于动态调整完善过程中。对中国保险业管制而言,不同的模式也有其一致性的借鉴意义,例如加强对保险消费者利益的保护,不断完善偿付能力管制的机制制度建设,注重宏观审慎与微观审慎有机结合,市场化是保险经营和保险管制的大势所趋。第七章,深化中国保险业管制改革的政策建议。在总结中国保险业管制特点和问题基础上,针对上述分析提出了相关意见建议。从中国改革的顶层设计看,党的十八届三中全会围绕简政放权、增强市场活力对全面深化改革的作出了总体布局,保险作为现代经济的重要产业,保险管制作为政府配置资源的一种方式,也必须坚持市场化的改革方向和路径。保险业管制改革的核心目标是保护保险消费者利益和防范保险市场风险。面对行业发展整体滞后、资本实力偏弱、经营管理水平较低、保险文化较弱的约束条件,中国保险业管制必须坚持围绕核心、循序渐进、统筹兼顾、系统实施及分类推进的大原则,在策略上逐步放松市场准入,深入推进保险产品市场化定价和保险资金运用管制的市场化改革,逐步优化保险市场退出机制,同时对保险业管制体系进行必要改革,不断增强以保险行业协会为实施主体的非政府管制作用。