反向征收请求权研究

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国家基于公共利益的需要,经由正当程序并给予财产权人公平补偿后,可以对公民的合法财产予以征收。随着政府公共管理职能的不断增强,国家对私有财产权的限制形式日趋多样,但我国目前仅将视线聚焦在公权力对财产所有权的单向剥夺上,而忽视了实践中出现的财产权过度限制问题。财产权限制分为三个层次:一是基于财产权社会义务的一般限制;二是可以通过赔偿或补偿填平的特别限制;三是产生类征收效果的特别限制。“反向征收”制度着眼于公权力行使过程中对财产权施加的类征收性限制,迎合了财产权保障的制度需求,解决了类征收侵害的救济困境,在保障公民的合法财产权益方面具有重要的理论价值和实践意义。依照国内诉讼制度,当政府运用管制法令对不特定权利人的财产利用方式进行限制时,权利人无从申请救济。针对具体行政行为对财产权施加的类征收性限制,在现有法治框架内,权利人可以以相邻权人身份提起行政诉讼,或行使物权防御请求权,或行使基于公平负担的补偿请求权,但前述手段均存在救济不力的硬伤,因此有必要从比较法领域寻找反向征收制度的本土化素材。美国的占有型准征收制度在财产权保护方面走得过远,所以其参考价值有限。德国的征收理论与征收请求权制度、我国台湾地区的残余土地一并征收制度和日韩关于征收请求权的规定对构建我国的反向征收理论具有重要参考价值。反向征收制度的核心在于赋予私主体以征收请求权,权利人以申请让渡财产所有权作为获得足额补偿、排除财产权妨害的“踏板”。反向征收指政府本应对财产予以征收但未征收,而采取其他手段以达到类似征收之目的、产生类似征收的效果且未给予补偿时,财产权人申请政府作出征收决定,并给予补偿,或起诉到法院,要求判决政府作出征收决定并给予补偿。反向征收制度的构成要件包括形式要件与实质要件两方面内容。其中,申请主体、申请期限、受理机关、补偿范围是形式要件,受理要件与审查标准为实质要件。审查标准问题是制度设计的重中之重,应当秉持从严认定的立场,以“征收义务”为原则,“征收裁量”为例外。当具体行政行为对财产权施加的持续限制产生类似征收的效果,或导致财产利用不符合有关标准,或对残余部分予以征收所产生的正面效应大于补偿时,则成立反向征收。申请人曾向征收义务机关提出征收补偿申请但该机关明确拒绝或不予答复,是提起反向征收诉讼的前置程序。申请人应当自知道或应当知道财产权受到类征收限制之日起一年内向征收义务机关提出征收申请,并在征收义务机关履行法定职责的期限届满之日起或作出拒绝答复之日起60日内向上一级行政机关申请反向征收,或者在6个月内向人民法院提起反向征收诉讼。申请人应当承担证明反向征收请求权成立的责任,审查机关也可以依据权利人的申请,调查搜集用以证明反向征收请求权成立的证据。权利人对征收义务机关作出的驳回反向征收申请的决定不服或对补偿数额有异议的,也可以向人民法院提起诉讼。法院对反向征收诉讼采取的判决形式为限期履行判决或撤销判决(同时责令重新作出行政行为),前者适用于征收义务机关不履行征收职责的案件,后者适用于权利人不服驳回反向征收申请的决定或补偿决定的案件。反向征收制度的本土化须兼顾财产权保障与行政成本控制原则。在权利人保有剩余财产价值,其受到的特别限制能通过公正补偿得到弥补时,征收请求权不能成立,财产权人可基于不当得利返还理论或公共负担平等原则提出补偿请求权。因此,应将可以通过赔偿或补偿填平的财产权特别限制与反向征收制度作区别研究,通过完善行政补偿立法等方式另寻救济出路。
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