于1998年修改的《土地管理法》,采取了一种以耕地总量动态平衡为战略目标,以土地利用总体规划为手段的计划配置耕地资源的模式,目的是遏制改革开放以来土地粗放利用、耕地数量锐减和耕地质量快速退化等问题,保护有限的耕地资源,维护国家粮食安全。由于地方政府(县级及县级以上)握有集体土地征收权和国有土地出让权,是耕地非农化过程中最主要的参与者,因此,中央政府计划配置模式下严格的耕地非农化管制政策和区域内实现耕地总量动态平衡的要求,实际上是限制了地方政府的耕地非农化权。针对中央政府的管制,地方政府采取了一系列的创新性政策,以一种市场化的方式在县级地方政府层面配置耕地资源,这其中主要包括折抵指标有偿调剂、基本农田易地代保和耕地异地占补平衡。耕地非农占用的利用效率与耕地保护具有同等重要的地位,事实上,达到了耕地非农占用的利用效率同时做好耕地保护,就是耕地资源的社会最优配置。中央政府计划模式或者地方政府的市场模式能使耕地资源达到社会最优配置吗?本文以浙江省土地指标交易政策为主,中央政府计划配置模式下耕地非农化管制政策为辅,从实证和规范经济学两个方面深入研究政策实施的经济效果及其理论意义。得出以下几个主要结论:1、浙江省土地指标交易政策提高了耕地非农占用的利用效率,促进了区域内地方经济发展,但也导致了耕地的过多占用和耕地质量的下降。威胁到了粮食安全。2、耕地保护具有极强的外部性,在外部性作用下,无论是计划配置耕地资源还是市场配置耕地资源,保护耕地的目的都无法达到,都会失灵,但计划配置具有较大的效率损失,危害更大。本文还对市场与政府混合配置耕地资源的模式进行了探讨,指出通过附加产权市场的设计,寻找合适的方式将耕地保护的外部性内部化,是解决耕地资源配置效率的最好路径。