在1998年国家推动土地“二轮承包”的前后,正是农业生产负担沉重、粮价低迷的时期,祖祖辈辈依靠土地为生的S镇农户丧失了经营土地的热情,土地随时存在着被抛荒的可能。为了不让每一块土地所承担的税费落空,乡村两级政权不得不推动土地的大面积转包,由此导致了土地承包关系高度不稳定的事实。土地承包30年不变的政策因缺少相应的利益基础与之相承接,而无法为基层社会所接受。农村税费改革之后,土地的市场行情开始逆转。国家的地权政策不断地压缩基层政权对土地所享有的制度性支配权力,进而扩大农户对土地所享有的权利,农村的地权秩序开始了一场转型。由于地价上涨,农户对土地的权利意识得以形成,30年不变的土地承包关系成为了可能。然而,与此同时,围绕着土地权属的确定和土地收益的分配,S镇范围内却出现了大量的地权纠纷。在一定程度上,趋向个人权利本位的地权建设是当前地权纠纷发生的直接诱因。由于土地承包关系的长久不变,农户事实上完成了一种“土地私有化“的想象。在之前土地承包关系经常性变动的历史条件下,土地承包关系的长久不变究竟是以何时的土地占有状况为确立新产权的起点,农户之间无法达成一致。为了更大程度地得到土地的收益,农户诉诸于人民公社体制下生产队享有土地所有权的历史事实,这直接对村委会的土地产权代理人身份形成挑战。总之,在利益的刺激下,通过农户表达权利的话语,各种土地制度的遗产都复活了。由于治理的需要,S镇以乡村两级为代表的基层政权不能够作为农户土地产权的保卫者。尤其是在经济发展和维护稳定两大任务的压力下,基层政权更多的是土地利益的相关者,他们一系列的治理内容仍然要通过土地权属的改变来实现。在这个条件下,农户土地的维权主张往往得不到基层政权的有效支持,反而被一种服务于地方整体大局的“意识形态”所消解。这表明,新产权合约的生成必须兼顾农户的土地认知与基层政权的治理现实对之所产生的影响。地权秩序转型绝非单纯产权建设的推进所能实现,而是一个新产权合约与其嵌入的社会系统之间互相配合的整体性工程,其中既包括对农户土地认知方式的重塑,又包括对底层政治生态的改良。在这个配套工程未能跟进的前提下,产权建设的孤军深入都有可能以引发进一步的社会冲突和纠纷为代价。