划拨土地使用权制度形成于计划经济时期。土地有偿使用制度建立以后,划拨土地使用权制度得以沿用,并在立法上进行了重新定位。然而,这种简单地、不加区分的沿用,使我国土地市场呈现混乱的局面,不利于我国统一的土地市场秩序的建立和发展。本文认为划拨土地使用权制度存在弊端的原因在于:立法上对划拨土地使用权定位不准确,不加区分地允许划拨土地使用权进行市场化处分以及土地利用“双轨制”的失衡。并依据物(财产)的公有与私有的分类,将我国既有的划拨土地使用权区分为公益性划拨土地使用权和经营性划拨土地使用权;针对不同类型的划拨土地使用权,采取不同的规范方式和处置原则。通过制度整合,将划拨土地使用权(公益性划拨土地使用权)严格限定在公益目的的使用上,逐步将存量的经营性划拨土地使用权推向市场,使之与有偿出让土地使用权制度接轨,以此建立新的、泾渭分明的土地利用“双轨制”。