公私协力包含两个阶段,第一阶段中传统公主体与私主体形成协力关系,完成某项行政任务;第二阶段中协力主体直接对外提供公共服务。在公私协力第二阶段,承担行政任务的私主体与享用公共服务的公民之间形成了直接的法律关系。为保障公共、公正、无偏私等公法价值和责任的实现,承担行政任务的私主体向公民提供公共服务的过程中有没有处于“行政主体”地位的可能?目前,规范和裁判的主流观点是将行政职权作为认定行政主体的核心标准,是否具有行政职权,成为行为主体具备行政诉讼被告资格即具备行政主体资格的首要条件。随着公私协力的发展,私主体逐渐承担起供水、供电、供气、供热、教育、医疗、环保、公共交通等领域的公共服务职能,为通过行政诉讼追究其信息公开等公法义务、保障公民得到普遍的生存照顾,在传统的行政职权之判断标准已经无法解决行政主体资格认定问题时,部分裁判和学理绕开这种判断有无行政职权的认定思路,对之直接进行“主体类同”和实质主义的解释。这些解释路径的出现和发展轨迹呈明显的实质主义判断倾向。通过反思当前的行政职权判断标准,以及分析我国直接借鉴域外模式可能存在的制度困境,提出了在私主体承担行政任务的领域,对行政主体的判断标准可以走向以行政任务为核心的实质主义。最终,形成行政职权和行政任务相结合的行政主体认定体系,以期让实质意义上的行政主体进入行政诉讼审查范畴,防止行政权披着“私主体”的外衣向私法领域恣意遁逃。