为改进财政资源配置和提高治理能力,中国正在启动新一轮财税体制改革,地方预算改革是其中特别重要的组成部分,这项改革的一个重大主题就是完善和强化绩效导向的预算。在此背景下,如何将绩效信息融入预算程序的所有阶段——涵盖预算制定、审查、执行和评估,以实现政府预算与绩效管理的充分融合,使其成为绩效管理的最重要、最有效的工具,解决由来已久的预算管理与绩效管理(包括绩效评价)脱节问题,已成为理论研究和改革实践中亟待研究解决的重大课题。本文基于内蒙案例的研究,旨在确立绩效导向预算改革的“融合性”主题,评估改革的现状与进展,鉴别存在的关键问题与挑战,在此基础上提出适当的改革建议。从20世纪70年代开始,在财政收支矛盾、政府信任危机、经济全球化以及“新公共管理运动”兴起等因素的综合作用下,美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家都进行了绩效导向预算的探索。绩效导向预算在提高政府效率、实现资源优化配置、提高资金使用效益方面发挥了积极作用。2013年,中国财政收入12.9亿元,较上年增长10.1%,财政支出13.9亿元,增长10.9%,财政收支矛盾十分突出,如何优化财政支出结构,提高财政资金的使用效率问题十分紧迫。同时,政府治理仍面临许多问题,主要包括收入分配不平等、腐败现象、环境恶化等,因此如何“花好钱”成为十分紧迫的问题,绩效导向预算因而变得尤为重要。受国内外因素的影响,中国的预算管理工作也从重视分配向重视管理转变,特别重视财政支出的使用效率。党的十八届三中全会提出要建立现代财政制度,并将其定位为“国家治理的基础和重要支柱”以及“实现国家长治久安的制度保障”。预算管理是财政管理的核心,要建立现代财政制度,预算管理制度改革应先行。绩效导向预算是一种将绩效拨款同绩效直接连结起来的正式制度。在此制度下,没有绩效就不可能得到预算拨款。作为一个预算系统,绩效导向预算用来展现资金申请的目的和目标、旨在达成这些目标的规划和活动的成本,以及通过每个规划生产的产出或服务。绩效预算是实现绩效导向的方法之一,但并不是促进绩效导向的唯一方法。绩效导向预算的本质就是要将预算过程融合绩效信息,以达到更好地配置资源的目的。因此只有将绩效信息融入预算的编制、审查、执行、评估等过程,绩效管理才有效。从实践来看,自20世纪90年代以来,中国对绩效导向预算的适用性、条件、绩效评价等进行了理论研究,全国各地开展了多种模式的绩效导向预算的实践探索。2003年,财政部对中央教科文部门项目支出进行了绩效考评试点,广东省南海区、上海市闵行区等开始试点,随后全国大部分省市包括部分县也开始试点。虽然全国各地都在开展各种形式的绩效评价,但在加强绩效信息与预算管理过程相连结方面做得还不够,只有二者的融合,才能改进绩效,而不仅仅是实施绩效评价。预算评估仍然停留在“评估预算执行进度”方面,很少评估“绩效目标的进展”--表明预算评估阶段也没有融入绩效信息;从理论上来看,绩效管理和预算管理理论都有了长足发展,但在如何连结方面仍不足。从目前改革的情况来看,绩效导向预算积累了很多宝贵的经验,但我国与西方在制度和文化上存在很大的差异,绩效导向预算法律体系不健全,绩效评价的基础——绩效信息很难获得,通用指标体系很难适用于不同性质、不同项目支出,财政管理水平相对较低等,因此,我国尤其是少数民族地区政府绩效预算管理改革的推进速度和效果比较有限,还存在绩效意识淡漠、绩效信息缺失、绩效信息与预算过程脱节、激励机制设计存在固有困境、绩效管理的基础条件薄弱等突出问题。西方国家绩效导向预算是以其发达的市场经济和高度的财政公共化为基础的,我国目前还不具备这些条件。因此,绩效导向的预算整体推进较困难,但经济发展较快的省份(如上海市、广东省、浙江省等)都开展了各具特色的绩效评价试点,以此推进绩效导向预算改革的步伐,为全面实施绩效导向预算改革积累了宝贵经验。但由于绩效信息与预算过程的脱节,改革的进展和成果仍然相当有限。在全国全面推行绩效导向预算难度较大,因此,从纵向看,可以在省级层面进行改革,再逐步推广。原因有三:一是省级上连中央下达市县,既可以从宏观上把握全省性事务,微观方面又可以很好地处理本级的具体事务,改革过程中来自政治、体制等方面的制约较小,改革的复杂性和风险都比较小。二是省级的财力与市县级相比较强,省级的预算管理水平较高,现实基础较好,改革的成效显著。特别是省直管县改革后,有利于加强省级对县级的改革指导和调控力,为绩效导向预算全面开展创造了条件。三是在预算管理方面,目前还存在财政支出膨胀,支出结构不合理,资金使用效率不高等问题,因此,在省级尤其是经济落后地区进行实践,更具借鉴和推广意义。之所以以内蒙古为例,首先,内蒙古经济发展相对落后,地区内部经济发展不平衡,财政收支矛盾比较大,越是财政收入不足地区,提高财政资金的使用效率的紧迫性越强;其次,根据《宪法》第117条及《民族区域自治法》第32条的规定民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权,因此,在内蒙古地区尝试绩效导向的预算改革有其制度环境。自2003年国家实施绩效评价以来,内蒙古先后对农业综合开发、排污费及减排专项资金、环境污染防治项目及公共卫生服务项目等进行了绩效评价,但改革较东部发达地区仍滞后,还存在着观念落后、绩效评价体系尚未建立等问题。从内蒙古实际来看,绩效评价信息如何应用于如何应用于预算编制、审查和执行,在很大程度上被忽视了;由此形成“为评估而评估”,这与绩效导向预算改革的主题相偏离,导致绩效信息难以真正用于改进资源配置。近年来绩效预算虽已成为国内学界的研究热点,但绩效信息与预算过程--涵盖预算准备、审查、执行和评估--的融合问题,仍未进入主流文献的分析视野,结果,在预算过程的各个阶段利用绩效信息驱动绩效的机制和方法,在很大程度上仍然是一个“黑箱”。本文主要采用理论和实践相结合的方法,从绩效导向预算改革的理论基础入手,通过分析绩效导向预算的优缺点及适用条件,借鉴国内外改革的先进经验,结合内蒙古预算改革实践,探索将绩效信息融入预算准备、预算审查、预算执行、预算评估全过程的途径,提出绩效导向预算改革的路径及优先性。本文主要分两大部分。即理论部分和实践部分。理论部分主要是在分析国内外预算改革研究现状的基础之上,从理论层面论述绩效导向预算改革的必要性。并对绩效相关概念进行界定。绩效导向的预算改革强调责任和效率,关注产出和结果,是多种现代科学理论在公共财政管理上的具体运用。委托—代理理论、公地悲剧理论、x—低效率理论等都强调支出责任和效率,要求政府提供更多的公共产品和服务,是绩效预算得以成立的理论基础。委托代理理论从受托责任的角度,得出社会公众——政府(包括财政部门)之间,以及政府(包括财政部门)与公共资金使用单位之间都存在着双重代理的关系,而且这种双重代理关系下还存在着严重的信息不对称,为了强化受托人的公共受托责任,促使受托人提高资金的使用效率,并接受委托人的监督和考核。就必须建立激励相容和约束机制,财政预算具有公共资源的经济属性,导致了预算过程中的“公地悲剧”,结果就会是各个部门都来争夺资源,而不顾资金的使用效率。为了避免这种情况,促进财政可持续发展,就应当以结果为导向,对使用预算资金的部门的效率进行评价,建立合理的问责机制,让使用预算资源的部门也要承担一定的“成本”,通过合理的激励机制,促进预算资金合理配置。x—低效率理论是指政府行政部门行为目标复杂化,不仅导致国民难以明确把握这些部门及其管理者的实际意图,而且目标的复杂化也增加了部门管理者在政策制定、政策贯彻过程中拥有程度不等的任意处置权。于是,政府部门很可能会出于部门利益或个人利益考虑在行政过程中有意偏离设定的目标,而在其有能力、有条件隐避行为、隐藏信息的情况下,公众几乎不可能事先采取某些有效的纠偏行动。公共资源(预算资金)的低效率运用由此产生。因此,加强预算管理,尤其是以结果为导向的预算管理是避免X——低效率的重要手段。实践部分主要是在理论分析的基础上,鉴别了地方政府在将绩效信息融合预算过程的努力中遇到的主要困难,目前地方政府虽然进行了各种模式的绩效导向预算的探索,但对绩效信息的关注较少,在改革实践中,还存在绩效观念缺失、预算编制过程很多因素排斥了对绩效信息的考虑、绩效评价缺乏客观标准、激励机制不足等亟待解决的问题。本文在总结中国绩效导向预算的进展及问题的基础上,探讨了内蒙古绩效导向预算改革的路径,提出了绩效信息融入预算程序各个阶段为主旨的方法和对策建议。