近年来,我国地方政府举借大量债务,不仅有效地应对了国际金融危机和推进新型城镇化建设,而且有效地促进经济增长和改善民生。但由于制度建设滞后,在地方政府债务举借、使用、管理和偿还等环节缺少相应的制度规范,多主体举债,多部门分散管理,导致债务规模激增,债务风险凸显。同时,地方政府举债程序不透明,存在违法担保、资金使用脱离预算管理、偿债责任不清晰等突出问题。当前,地方政府正处于集中偿债时期,承受较大的债务压力。在化解存量债务风险、控制新增债务风险与满足地方政府合理融资需求之间,地方政府要想取得平衡,面临很大的挑战。其中,地级市1政府债务风险状况较为严峻。发挥好举债融资的优势、管控好政府债务风险,直接关系到地级市政府治理能力和治理水平的提高。在经济“新常态”和供给侧改革的大背景下,地级市政府既面临着“一带一路”建设和新型城镇化发展过程中基础设施建设的机遇与挑战,又面临着经济增长过程中的供给需求不匹配的结构性问题,以及财政收入增速下滑与财政支出刚性增长之间的矛盾。如何解决地级市政府的资金缺口问题,管控好地级市政府债务风险,完善地级市政府债务风险管控的相关制度,值得深入研究。根据审计结果报告,在全国大多数省份中,市2级政府是主要的举债主体。截至2012年年底,有99个市级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。地级市政府面临着较大的债务风险,引起了国内外的广泛关注。一旦地级市政府债务举借、使用、管理、偿还的某个环节出现严重的问题,容易爆发债务危机,最终有可能产生多米诺骨牌效应,诱发财政风险和金融风险。在经济“新常态”下,如何及时化解政府存量债务风险,确保在建项目后续融资,满足基础设施建设的资金需求,成为摆在地级市政府面前的关键问题,这直接关系到地级市经济社会的可持续发展和新型城镇化的稳步推进。越来越多的发展中国家将地方政府债务管理上升到国家战略层面。在宏观经济下行压力较大的情况下,如果放任地级市政府大肆变相举债,那么新增债务规模将不断扩大,存量债务规模将激增,产生巨大的债务风险隐患,危害相当于宏观经济稳定状态下债务风险的数倍。因此,对我国而言,在当前形势下,建立科学、合理的包括地级市政府在内的地方政府债务风险管控机制很有必要,有利于及时防范和控制政府债务风险,降低融资成本,实现基础设施建设融资的可持续性。新修改的《中华人民共和国预算法》(以下简称新预算法)赋予省级政府一定的举债权,但市县级政府仍不得自行举债。国务院出台的文件明确提出,省级政府代确需举借债务的地级市政府举借债务,地级市政府不得通过企事业单位举债1。在这种情况下,如何管控地级市政府债务风险,成为财政经济学科的理论工作者和从事债务管理以及预算监督工作的实践工作者应该思考和解决的问题。本文重点研究地级市政府这一行政层级的债务风险管控机制,立足于当前地级市政府债务风险的基本情况,以公共物品理论、财政分权理论、公债理论等公共财政理论,现代资产组合理论、分散风险理论等金融市场理论,激励相容理论、新公共服务理论、现代城市公共管理理论等公共管理理论为指导,借鉴国内地方政府债务风险管控的有关做法和国外地方政府债务风险管控的实践经验,重点从存量债务风险管控和增量债务风险管控两个方面入手,运用实证分析与规范分析相结合、定性分析与定量分析相结合、综合分析与案例分析相结合等研究方法,从财政学、经济学、管理学、统计学等多个角度进行了研究。通过研究发现,地级市政府债务风险表现为以下几个特征:债务总量大、增长速度快;偿债压力大,潜在的偿债风险较高;债务管理不严格,制度不完善等。本文采取“解剖麻雀”的方式,专门选取N地级市政府债务风险状况作举例说明。从表面上看,债务风险成因源于地方政府的负债冲动和政绩驱动,但深层次原因在于现行的财政体制、投融资体制及干部考核和问责机制等存在缺陷。本文学习借鉴了美国纽约州纽约市、美国加利福尼亚州橙县、美国密歇根州底特律市、日本北海道夕张市和澳大利亚昆士兰州凯恩斯市等地方政府应对债务危机和加强债务管理的经验做法。通过综合归纳和比较分析,总结了国外地方政府债务管理的经验,从中获取有助于我国地级市政府债务管理的重要启示。在上述分析和研究的基础上,本文重点研究了地级市政府存量债务和增量债务风险管控机制。本文认为,债务规模只是衡量债务风险的重要因素之一。地级市政府债务风险问题不能只看债务规模,还要看偿债能力,例如,地级市政府的可偿债财力和可偿债资产状况。也就是说,地级市政府债务规模大,并不意味着债务风险高;地级市政府债务规模小,也并不意味着没有债务风险。要把握好举债的“度”,发挥债务带来的积极作用,降低债务产生的负面影响,将其风险控制在地级市政府可承受的范围内。要对地级市政府债务风险管控作出有针对性的制度安排,把近期应对措施和中长期制度体系建设结合起来,努力做到举债有度、管债有法、用债有效、还债有信。要处理好存量债务风险管控与增量债务风险管控的关系,存量债务过多会拖累经济增长,规模越大,拖累效应越明显。控制住增量债务规模,可以控制住债务总规模,防止债务风险进一步加剧。在存量债务风险管控方面,本文构建了科学有效的风险筛查和预警系统,加强对债务状况的实时监控。根据风险筛查和预警结果,分别采取不同的对策。例如,对处于红色预警区间的地级市及时启动预算全方位调整的应急机制;对处于红色、黄色、橙色预警区间的地级市综合采取近期和中长期的对策,重点加强制度建设,通过事中监控、事后处置来强化事前监管。在增量债务风险管控方面,科学确定地级市政府的举债资格,并从供给和需求两个方面确定新增债务限额。本文建立了地级市政府存量和增量债务风险管控衔接机制,应用风险筛查和预警系统,对最大债务限额状态下的政府债务风险状况进行二次筛查。建立实时的债务风险监控机制,实时预警存量债务和增量债务动态变化下的政府债务风险状况。此外,本文还从政府管理、市场约束、立法规范和多元监督等多个维度提出构建地级市政府债务风险全方位管控机制框架。