中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。2019年8月26日,全国人大常委会修改通过的《土地管理法》第63条规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”,这是法律对集体经营性建设用地入市的正式确认。由于立法将入市范围限定为集体经营性建设用地,未将其他集体建设用地纳入入市范围,导致其他集体建设用地利用效率低、土地要素市场化配置不高等问题,缺乏有效解决的制度基础。关于集体建设用地入市范围的确定有不少争论,一是集体经营性建设用地的“存量”与“增量”之争,二是宅基地保障功能与财产功能之争,三是集体公益性建设用地政治属性与经济属性之争。实践表明,土地制度在不同时期的变迁影响着土地流转范围,对于不同集体建设用地功能的定位影响着对该土地能否入市的判断,征地范围也与集体土地入市范围存在诸多现实关联。如果扩展集体建设用地入市的范围,需要考察集体建设用地的内在逻辑,目的逻辑是实现土地要素的市场化配置,法律逻辑体现在现行法律政策等为集体建设用地入市范围扩展预留出合适的扩展空间,价值逻辑体现集体建设用地具有财产属性,不同方式对于其价值实现有不同影响。集体建设用地入市范围的扩展涉及农地转用、宅基地退出、集体土地收回等各方面。因此,集体建设用地入市需要满足土地权属清晰、取得土地要素市场化配置实效、土地使用权已收回等条件,将集体建设用地入市的主体严格控制在土地所有权人。考虑到宅基地、集体公益性建设用地具有的特别属性,需要将集体建设用地入市范围扩展对象限定在闲置的宅基地、废弃的集体公益性建设用地中。对于能够入市的集体建设用地,可以不改变使用方式直接入市,也可以转变为集体经营性建设用地后入市。为防范集体建设用地入市范围扩展产生的风险,可以通过法律明确规定扩展范围,建立土地利用弹性规划,建立城乡统一的建设用地市场等。