在党的十八届四中全会上,做出了探索检察机关提起公益诉讼制度的重大决定,这充分体现了以习近平新时代中国特色社会主义思想对公益保护的重视。行政公益诉讼制度在2017年修改的《行政诉讼法》中首次得到明确,之后的相关法律法规又进一步规定了行政公益诉讼案件中的检察职权和办案规则。近年来,行政公益诉讼案件不断增加,一定程度上保护了国家和社会公共利益免受侵害,特别是在生态环境和资源保护等领域发挥着越来越重要和越来越明显的作用。司法实践中,绝大部分案件都在诉前阶段得到解决,在节约司法资源的同时也一定程度上促使行政权和司法权协调互动。然而,在办案实践中也逐渐暴露出一些问题,主要体现在检察机关在办理行政公益诉讼案件中,由于自身职能定位不明确、忽略诉讼本质等原因,诉前程序与诉讼程序的衔接转化出现障碍,甚至被人为割裂,导致程序衔接不畅,严重影响行政公益诉讼的质量和效果。从立法现状和司法实践出发,分析行政公益诉讼中诉前程序与诉讼程序相互转化衔接中遇到的困境,从制度设计等方面进行探理性讨,并尝试提出对策建议,具有一定的现实和理论意义。本文正文主要分为四个部分。第一部分,在对近年来全国各级检察机关发布的检察工作报告中关于行政公益诉讼工作开展情况的内容进行梳理分析,进行宏观数据对比的基础上,对一线办案检察官进行访谈,了解其在办理行政公益诉讼案件中面临的实际困难。通过宏观数据对比、办案人员调研采访等方式,进行感性分析,引出问题,即由于人为割裂,导致行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序衔接不畅,行政公益诉讼效果发挥不佳。第二部分,从前述问题出发,通过实证分析和规范分析,理性阐述问题成因。一是检察机关在行政公益诉讼中职能定位不明确,检察机关是宪法规定的法律监督机关,从这一宪法定位来分析诉前调查职能与提起诉讼职能的应然状态,作为检察权的组成部分,诉前程序和诉讼程序均是履行法律监督职权的方式。明确法律监督的目的性,才能确保诉讼本质。二是诉前程序效果不佳,不足以支撑诉讼程序。由于诉前调查的主要结果运用形式——行政检察建议在内容上、形式上存在的种种问题矛盾,导致检察建议的效果发挥不理想,诉前调查结果运用刚性不足。三是由于人为割裂,诉前程序向诉讼程序的转换通道不畅,检察建议等诉前程序的实质效果发挥不足,诉讼保障作用发挥不佳。第三部分,对提起行政公益诉讼的必要性进行分析,对诉前程序和诉讼程序的衔接必要性做理论铺垫。一是公共利益本身的重要性和紧迫性,决定其无法像行政争议等普通矛盾进行调解、化解,检察机关是宪法规定的法律监督机关,提起行政公益诉讼也是其履行法定职责的具体方式之一。二是从公共利益和个人利益的关系分析,公益是集合性的个人利益,但个人无力进行诉讼,检察机关进行行政公益诉讼,具有必要性。第四部分,在前述理论铺垫的基础上,针对问题成因,提出对策建议。一是通过对域内外相关制度的考察,梳理可借鉴的经验。二是明确检察机关的职能定位和行政公益诉讼的目的,从源头上避免人为割裂。要通过明确国家法律监督机关这一宪法定位来进一步厘清检察机关对行政机关的监督关系,检察机关在行政公益诉讼诉前程序和诉讼程序开展的履职行为,其性质均属于法律监督。三是提升诉前调查、检察建议的效果,进一步强化诉前调查的结果运用,保障和支撑诉讼程序的开展。要通过完善内容,提升检察建议的质量,优化建议形式,提升检察建议的效果。四是理顺和完善诉前程序与诉讼程序的衔接机制,打通双向流动通道,发挥行政公益诉程序的保障和兜底作用,反哺诉前调查的刚性。确保诉前程序和诉讼程序相互支撑保障,避免脱节。从而完善行政公益诉讼诉前程序和诉讼程序的衔接机制,促进行政公益诉讼的效果和价值发挥,实现在节约司法资源的同时,保护好国家和公共利益。