自1348年意大利巴尔迪银行和佩鲁齐银行倒闭,金融危机开始成为经济发展中挥之不去的梦魇。几百年来,大大小小的金融危机从未停息,而危机救助理论自大萧条以来,也经历了多个阶段的发展。从凯恩斯主义的政府干预主张,到货币学派对政府失灵的集中批判,再到如今金融不断创新条件下的政府适度干预共识,危机救助理论正不断被充实。2007年,美国次贷危机引发全球金融危机,美国率先恢复元气,并在危机救助工具和政策协调配合等方面取得了一系列突破和创新。例如,在利率、公开市场操作、再贴现等传统工具以外,美联储还开发了针对金融机构的非常规性流动性救助工具和针对金融市场的直接流动性救助工具。然而,传统依靠中央统一救助的机制逐渐暴露弊端。在美国,由于州政府受到联邦严格的财政纪律约束,其财政支出与财政收入高度相关,这就导致危机爆发后,州政府财政支出随财政收入而减少,明显抵消了《美国复苏与再投资法案（ARRA）》等财政刺激政策效力,使得美国扩张性财政政策受阻;在欧盟,统一的货币政策救助对边缘国家无效,而财政纪律涣散且决策分散的财政刺激政策,使得边缘国家的主权债务风险越演越烈,最终陷入与银行业危机交叉传染的恶性循环;在我国,一方面,财政分税制度保障了地方政府的基本利益,使其事权有一定的财权作为支撑。另一方面,地方政府土地出让金收入和隐性的债务,增大了地方政府财政纪律的不可控因素,导致危机救助时地方政府债务迅速膨胀,损害危机救助有效性并危及金融稳定。可见,从金融分权角度研究危机救助机制,一来拓展了危机救助理论的研究视角,二来更有利于建设适合我国国情的危机救助机制。本文的金融分权主要从中央与地方的救助职责与救助成本分摊出发,意在加强地方政府隐性金融发展权和金融控制权之下的金融监管和危机救助义务。通过构建包含地方政府的多级救助机制,探讨相关各方的救助边界,并尝试规避救助套利。当前,虽然金融监管正在向着更为稳健和有效的方向发展,但对风险和危机的防范仍不能松懈。2010年出台的《巴塞尔协议Ⅲ》,微观审慎层面在资本监管之外加入了杠杆率监管和流动性监管,宏观审慎监管针对资本缓冲、影子银行和压力测试等给出了一系列改革建议;致力于加强全球金融稳定的G20峰会,从2008年华盛顿峰会至今,显著加强了全球共同应对危机和治理经济的对话与磋商。但是,全球经济结构问题仍未得到根本改善,低增长、低通胀、低利率环境下,发达经济体去杠杆进展缓慢,许多新兴经济体企业杠杆率不降反升,加上各国货币政策博弈、贸易保护主义等反全球化思潮抬头,进一步削弱了全球经济抵御意外风险的能力。因此,金融脆弱性仍值得长期关注。此外,国内应对危机的经验本就稍显欠缺,亟需形成相关部门相互制衡、配合协调的危机应对机制。以2015年的股灾为例,上证指数在短短三周时间下跌30%,政府各金融监管部门并未及时为市场注入信心,从相互推诿到逐渐出台救市政策错过了危机的最佳救助时机,导致市场不仅未能止跌,反而开始显现出流动性危机征兆,导致市场情绪陷入崩溃。经中央高层紧急磋商和决策拍板,政府开始调动一切资源强力救市。可见,我国应对危机仍存在诸多问题。综上所述,基于金融分权视角研究我国银行业危机救助,探讨不同政府部门相互制衡、协调配合的危机应对机制,具有非常重要的理论和现实意义。银行业在我国金融行业中的核心主导地位,产能过剩、债务高企、资产泡沫等问题极易向银行扩散。历史上,银行业危机应对政策仅限于不断地资产剥离和注资。若不将防范与治理的权责进行匹配,银行业市场化改革将化为泡影,政府也只会在不良资产剥离和银行注资的怪圈之中不停消耗财政资源,并逐渐累积公共财政风险。过去十年间我国金融机构尤其是地方性金融机构（如城市商业银行、农村商业银行）得到快速发展,为经济发展做出了重要贡献,但规模大小不一、管理良莠不齐等也是监管的一大难题。受大国体制影响,我国银行业的危机救助机制显然不能脱离财政分权的基本经济运行框架。金融稳定事权理应由中央政府发挥主导作用,但地方政府如何在坚持金融管理归属中央事权的前提下,按照中央统一规则强化属地风险处置责任值得深入研究。特别地,对于参差不齐的中小金融机构,发生风险的类型和性质千差万别,地方政府的信息优势可以更好地推进救助行动有效开展。因此,研究金融分权视角下的我国银行业危机救助,有利于多主体风险分担机制的探讨,有利于将地方政府的隐性分权显性化,有利于建立分层的金融安全网。本文共分为六章,第1章为选题意义及背景梳理,第2章为文献综述,第3章为金融分权下银行业危机救助的基本框架,第4章为金融分权下的银行业危机救助机制的对象识别,第5章为金融分权下银行业危机救助机制的实施方案,第6章为本文结论。第一章简要论述了本文的研究背景和选题意义。商业银行是我国金融体系的核心,在建设和完善我国银行业体系的过程中,加强银行业危机应对机制的研究不仅需要救助工具的创新,还需提升工具运用的有效性和灵活性,注重中央与地方、事权与财权的匹配。西方国家在经历多次金融危机之后,逐渐形成中央层面各主体间救助权力分工配合的危机救助体系,例如,美国的危机救助体系由美联储、联邦存款保险公司和财政部为救助主体,美联储负责救助“缺乏流动性”的问题银行,并在贷款担保、还款期限、最高额度、贷款利率、改善经营管理等方面附加一系列条件,以遏制问题银行道德风险;联邦存款保险公司负责处置“缺乏清偿性”的问题银行,处置过程中兼顾成本最小化和不发生系统性风险两大原则;财政部在衡量系统性风险爆发概率的基础上灵活抉择,利用多样化的救助手段和广泛的资金来源,以整个社会的综合效应为最终目标,并在成本可回收原则约束下开展救助。但是,政策的落实效果不仅与中央政府有关,还涉及地方政府的协调配合。现阶段我国银行业危机救助的问题就突出表现为:政府救助与市场自救边界模糊,救助政策协调性差,缺乏政策穿透性和救助主体权责对等性等。第二章分别梳理了银行业风险承担、危机救助、机制设计和金融分权的相关文献。现有文献较少从金融分权的角度研究银行业危机救助,虽然危机救助的事权主要归属于中央,但是地方政府如何按照中央统一部署,强化属地风险处置责任值得深入研究。一方面,地方政府拥有危机类型、严重程度、可控性等方面的信息优势,能提升政策出台的针对性和危机应对的及时性;另一方面,地方政府与中央政府具有不同的目标函数,具有潜在的政府道德风险隐患。鉴于现有的金融危机模型难以处理金融分权下的银行业危机救助问题,本文将从政治经济学角度,以激励机制理论为基础,对上述两大问题展开研究。第三章研究了金融分权下银行业危机救助的基本框架。本章首先利用政治经济学模型讨论了危机救助的基本框架,证明了政策目标偏差导致的救助成本收益权衡,分析了在设立规则与自由裁量权时的重要考量因素。其次,通过分析我国金融分权的内涵与外延,我国银行业危机救助机制与金融分权的矛盾在于,如何将隐性分权显性化,并使之权责对等。从我国历史上对海南发展银行破产、鄂尔多斯房地产崩盘和温州企业资金链断裂的救助案例来看,我国危机救助的表现形式已从行政干预为主的调控手段逐渐向市场化方式为主的调控手段转变,地方政府的参与意愿也在逐步强化甚至得以实现。在现有金融发展与金融监管的不协调之上,本文探寻了我国金融监管权的演变趋势与适度分权途径。最后,具体到危机救助中,我国应由过去的中央集权救助,逐渐向中央主导、地方辅助的适度分权救助转变:金稳委将承担银行业危机救助中最重要的职责,统筹协调、监督问责;人民银行负责宏观审慎监管,并依据宏观经济运行情况及时调整货币政策,避免市场流动性枯竭;银行业监管机构发挥微观审慎监管职责,事前加强机构的合规性管理,事后提升监管的穿透性;存款保险机构在确保金融稳定的前提下,主要利用市场化手段稳定投资者情绪;尝试设立有序清算机制,对问题银行适时采取接管、破产清算等风险处置行动;地方监管机构听从中央统一调控,避免危机跨区域传染。第四章研究了金融分权下银行业危机救助机制的对象识别。本文模拟了分权前提下问题银行对救助对象的俘获行为,发现增加救助合谋阻力有利于提升社会总福利水平。为了使政府救助能更好地与市场之手相结合,本文从三个方面论述了如何增强救助俘获阻力:一是提升被救助主体的自救能力。次贷危机以后提出的应急资本要求,旨在让私人部门先于政府部门承担救助成本。将减记和转股条款强制性加入合格资本中,使得原本因经营不善而导致风险暴露不再能轻易转嫁给全体纳税人,而是先由问题银行的股东和一般债权人承担,进而可以更好地避免救助俘获。二是存款保险制度应从集权角度建立统一的保险体系,尽量杜绝问题银行的俘获行为,稳定存款人信心。我国存款保险制度未来应逐步向差异化费率过度,完善高效率、低风险银行不向高风险、低效率银行进行补贴的正向激励,能营造更为健康稳健的金融体系。三是应由中央设定规则、地方出资设立银行有序退出机制。缺乏有序清算的存款保险制度只是单纯的“付款箱”,问题银行有了退出通道才能更好地维护金融秩序稳定。由中央设定规则可以统一问题银行退出的标准,由地方政府出资源于地方政府对区域金融稳定的诉求。本文遵照不同地区的区域金融稳定对系统金融稳定的影响力差异,初步提出了地方政府在有序退出基金筹建中的成本分摊方案。第五章研究了金融分权下银行业危机救助机制的实施方案。本章在上一章的理论模型基础上,强化了传染风险假设,进一步探究了适度金融分权标准。理论研究发现,救助资金成本越大、自救能力强的银行的概率越大、监督技术越好、问题银行自救能力提升空间越大,则分权越有利;当缺乏防止救助合谋的手段时,分权可以在增加监督者的同时利用囚徒困境增加合谋阻力。具体来讲,从金融发展权角度,适度分权救助能降低对银行的不完全保护、提升救助的时效性、充分利用地方政府信息优势、促进监管技术的持续优化、增强核心监管部门独立性;从金融控制权角度,适度分权救助能避免地方政府对市场机制的侵蚀、切断不规范的金融创新、增强资本的风险承担约束;从金融监管权角度,适度分权救助能拓展银行业危机救助的手段、利于切断各类风险源头、有助于在“救市场”与“救机构”之间双向推进、进一步解决深层次的经济结构问题。同时,本文实证研究了危机救助过程中地方政府的道德风险问题。最后,本章分别探讨了源于汇率风险、地方财政风险、房地产风险、僵尸国企风险和金融乱象等不同情况下,适度金融分权救助体制应对银行业危机的职责划分。需要指出的是,金融分权下的银行业危机救助机制在提升救助灵活性的同时,不能单纯强调属地监管、属地处置原则,地方监管机构的问责制度应当与传染风险是否得到有效遏制相关。第六章为本文的结论。本文的创新点在于:一是在金融分权视角下,理论研究了政府危机救助的权力划分原则。通过假设中央政府与地方政府目标不一致,分析了危机救助中的成本与收益权衡,和规则与自由裁量权权衡。其中,成本与收益权衡体现在,由于存在政策目标偏差,救助主体对监管职责或范围以内的问题银行,进行过度救助,贵监管职责或范围以外的问题银行,会依据其自救能力强弱和效用放大倍数大小,进行差别对待,并由此导致救助标准不一致和救助标准过于宽松。规则与自由裁量权权衡体现在,当实际救助成本不确定且信息不对称性很大,而分权决策的负外部性较小时,救助主体灵活制定危机救助政策的机制优于中央层面事前颁布最优救助准则的机制。二是在救助俘获和传染风险假设下研究了适度金融分权标准。为了研究适度金融分权,本文在集权救助的基本框架下,将监管机构和地方政府通过监督者的身份放入模型,研究发现当存在传染风险时,集权救助有利于控制合谋和传染风险两类成本,分权救助有利于利用地方政府在解决信息不对称方面的优势。其中,强调传染风险,有利于合理划分危机救助中政府与市场的边界。政府救助不应是全盘兜底式,而应从成本收益角度,权衡不救助决策下传染风险带来的社会负效用与救助决策下政府的资金成本,并在政府效用函数约束下与其他救助主体共同开展救助行动。地方的机构监管和风险处置都应由中央统一设立标准,地方的目标差异应服从中央的统一部署,地方的问责制度也应与传染风险是否得到有效遏制相关联。三是构建了我国有序清算基金的筹建思路。首先,参照国际经验和国际标准,我国应尽快建立银行业有序清算基金,再逐步将具有系统重要性影响的非银行金融机构纳入,建立完善的有序清算制度,以强化存款保险制度的事前监管职能;其次,有序清算基金应遵从中央设定标准、地方出资筹建、公司化运营的思路,中央设定标准可以避免救助俘获,地方出资筹建源于地方政府的区域金融稳定诉求——保障中小银行有序退出市场,公司化运营可以将现有完全由政府救助的机制,逐步过渡到市场机制,基金收费也将由政府出资逐步变为银行业缴费。其中,地方政府出资设立有序清算基金,应根据不同地区的区域金融稳定对系统金融稳定的影响力大小进行成本分摊。本文参照系统重要性银行的测度方法,对31个省市自治区的区域系统重要性进行排名,对有序清算基金中各地方政府的出资比例进行了初步探讨。