秦代法律繁密,执法严苛,百姓触犯法律的几率较大,加上商鞅提出“刑无等级”,社会上产生了大量的罪犯刑徒。那么,这些罪犯作为社会特殊群体,该如何处理,成为摆在统治者面前的一个难题。秦在征伐兼并战争中不断扩大版图,土地面积剧增。政府手中的土地除了赏赐给有功之臣、授予农民耕种,仍有剩余。这些剩余土地被国家所主导,用来经营官营经济。劳动力欠缺将制约经济的发展,尤其是农业、畜牧业和手工业等需要大量劳动力的部门。在尚农政策、重农思想的影响下,犯了罪的刑徒、奴隶、居訾赎债的自由民在国家的强制下,有组织地在官营经济范围内进行劳作。这样便解决了如何处理大量罪犯刑徒的难题,又化解了官营经济缺乏劳动力的问题。秦官营经济主要包括:农业、畜牧业和手工业。三大部门中的劳动者主要由刑徒、奴隶和居訾赎债者组成。里耶秦简所公布的大量作徒簿中,记载了刑徒、奴隶从事各种具体劳作活动,劳作内容不仅包括农耕、放牧还有手工业生产和少量商业活动。除了刑徒,官府还需要通过买卖奴隶的方式补充劳动力。其中,手工业由于自身的部门属性,对劳动者的要求比较高。手工业中的劳动者分为两部分,一部分是拥有较高技术的工匠和有才能的刑徒、奴隶,另一部分则是从事体力劳动,负责手工业原材料的刑徒和奴隶。畜牧业中,小隶臣的使用比农业、手工业中更为普遍。官营畜牧业规模庞大,未成年的隶臣耕作能力、手工技能有限,但是却有能力看管一大群牲畜。因此,小隶臣更适合在畜牧业中使用。秦官营经济已经发展的十分完善,运行模式基本上都以法律条文形式确定下来,不论是对农田的科学耕种、牲畜的饲养还是对手工业产品的质量要求都有相应的规定。各种管理思想和管理制度也在法律条文中体现出来,对各个部门进行定期考核,官吏各司其职,职责明确,赏罚分明。中央专制政治给官营经济强有力的支撑,以农战思想和严刑峻法政策为指导,将刑徒、罪犯集中、凝聚起来,重新创造社会财富。商鞅变法给官营经济发展提供有利条件,各种政策的支撑和社会风气的影响,使得官营经济更有效的运行。官营经济也为专制政治提供物质基础,为秦征战提供后勤保障。