现有研究表明,政府对银行的所有权在世界各国普遍存在,对商业银行行为、金融业发展以及经济增长产生了复杂的影响。然而,对于银行政府所有权与控制权的研究还存在诸多争议,不能满足指导现实的需要。中国银行业的政府控制对促进中国金融业发展和持续高速的经济增长起到了举足轻重的作用,但也曾带来一系列的问题。为此,本文以2007-2011年间80至95家中国城市商业银行作为研究样本,基于终极控制权的视角,考察了股份制改革后,地方政府控制与城商行行为的关系,从而为银行政府控制的影响效应提供证据。首先,本文对所涉及的相关文献进行综述。在回顾已有研究成果的基础上作出评价,并引出本文将要尝试的突破和创新。主要包括对银行政府所有权的理论研究,通过对国外理论文献进行系统梳理,归纳出银行政府所有权从“一般均衡理论”到“合约理论”的发展脉络；接着,从“银行政府所有权的存在与演变”、“银行政府所有权的微观影响”和“银行政府所有权的宏观效应”三个主题出发,回顾国外有代表性的实证研究成果。随即对中国城市商业银行的相关文献进行了综述。最后则在文献评述的基础上,引出本文要尝试的研究方向。第二,本文对城商行政府控制权产生的制度背景和实现形式进行了介绍和分析,主要从三个方面展开：首先介绍了城商行政府控制权产生的制度背景,主要是1978年以来的财税体制改革这使得地方政府成为相对独立的主体,产生了干预和控制城商行的能力和动机,金融体制改革和城商行的发展使得地方政府有了控制城商行的机会；在城商行产生发展的不同时期,地方政府的控制动机相异,经历的从不当干预,到信用注入,到股东治理的转变。接着,应用La Porta et al.(1999)通过追溯控制链来鉴别终极控股股东的研究范式对中国城市商业银行的所有权结构建立了一个新的分析框架。结果发现：(一)中国的城市商业银行具有集中的所有权结构,79%的商业银行具有终极控股股东,股权高度分散的商业银行仅占样本总数的21%,终极控股股东拥有的控制权平均为39.23%,低于我国大型商业银行水平,但高于绝大多数东亚国家。绝大多数城商行的所有权与控制权未分离。(二)地方政府为主要的控股股东。城市商业银行最主要的终极控股股东是政府,而非政府控制的比例仅为5%。因此,目前城市商业银行的股本结构仍然是政府主导型的。城市商业银行最主要控制者是地方政府,而非中央政府。(三)地方政府多通过财政和资产管理公司进行控制,但是间接控制已成为主流。股权结构有一定的稳定性。(四)城商行的治理机制表现为终极控股股东主导模式。终极控股股东控制了董事会和管理层,使得城市商业银行的治理结构失衡。第三,从制度环境和风险状况的角度探讨二者对城商行地方政府控制的影响,实证结果表明,制度环境和不良贷款率对城商行地方政府控制有至关重要的影响。在地方政府控制的城商行中,城商行所处地区的制度环境越好,城商行越可能被低级别政府控制、政府持股比例更低、外资进入的可能性更大。政府的控制方式与地区制度环境没有关系。银行不良贷款率越高,政府持股比例越高,地区不良贷款率越低,外资进入的可能性越大。我们还进一步讨论了制度环境的子指标与地方政府控制的关系,发现地区经济基础与地方政府控制不相关,这也证明地方政府都愿意持有城商行的股权。研究为弱的制度环境和高的银行风险下,政府控制作为替代机制来保证银行运营提供了证据；而且也证实了境外战略投资者更看重城商行经营区域的制度环境,高风险银行并不是其理想的投资对象。第四,使用z_score, sharp指数、不良贷款率作为银行风险承担水平的度量变量,从终极控股股东的角度,系统考察了地方政府控制与银行风险承担行为之间的关系,以及资本监管与外资进入对这一关系的影响。实证结果表明,地方政府控制有效地降低了城商行的风险承担水平,杠杆比高、成本收入比高的城商行风险承担水平较高；地方政府的控制方式对城商行的风险承担水平没有影响；地方政府级别对城商行的风险承担水平有影响,表现为省级地方政府控制的城商行比市级地方政府控制的城商行风险承担水平低；地方政府股权集中度的上升提高了城商行的风险承担水平；资本监管有效地降低了城商行的风险水平,资本监管与地方政府控制不存在公司治理的替代效应；境外战略投资者进入提高了城商行的风险承担水平,外资参股比例对城商行的风险承担水平没有影响,外资进入与地方政府控制不存在公司治理的替代效应。实证结论为政府控制和银行风险承担行为的关系和资本监管、外资进入对这一关系的影响提供了新的证据支持。第五,以2007-2010年间城市商业银行主要运营的所在城市为研究对象,从城商行的地方政府控制角度,系统考察了城市经济增长的信贷渠道以及地方政府控制对这一关系的影响。实证结果表明,地方政府控制有效地降低了城商行的信贷增长速度；地方政府控股程度对城商行的信贷增长速度没有影响；城商行的信贷增长有效地促进了所在城市的经济增长。在提出了城商行具有政府融资比较优势的理论基础上,验证了地方政府控制的城商行对城市经济增长的促进效应更大。结论为银行政府所有权的宏观效应提供了新的证据支持。以上研究结果显示：中国城市商业银行地方政府控制权存在有合理性,对城商行公司治理稳健性和行为带来重要影响。本文在此基础上提出了坚持控股股东(地方政府)控制下的股权多元化,城商行必须实现从政府治理到股东治理,从股东治理到董事会治理的转变,进而提升公司治理的稳健性,营造支持稳健公司治理的外部环境以及提高公司治理透明度的政策建议。