工业化和城镇化进程快速推进凸显了城乡建设用地供需矛盾,统筹城乡土地资源配置成为当务之急。地票交易制度是在统筹城乡发展战略实施中创设的新型土地流转制度。它按照“先造地后用地”的原则,通过土地复垦产生交易指标,在城市获取等量的新增城市建设用地,符合国家实行的耕地占补平衡制度。地票交易制度由政府自上而下推行,其在严格保护耕地、有效配置土地资源、实现农村土地的市场价值和促进统筹城乡发展等方面具有重要意义,同时在农民权利保护方面也存在一些问题需要解决。城乡建设用地增减挂钩政策及其相关规定的出台为地票交易制度提供了政策和法律背景,重庆率先成立农村土地交易所开展地票交易制度,开创了土地流转的新模式。研究地票交易制度产生、运作及其在农民权利保护方面存在的问题,并结合国外有关研究理论的基础,有利于提出救济方法。地票交易制度通过复垦农村集体建设用地获取城乡建设用地挂钩周转指标,该指标上市交易后可在城市增加与地票等量面积的新增城市建设用地,其运行程序主要包括复垦、验收、交易和使用四个环节。地票交易制度体现出城乡建设用地指标抽象化、建设用地使用权证券化和农村集体建设用地使用权资产化的特征。通过农村宅基地使用权、土地资产证券化和农地发展权等理论分析,地票交易制度与农民权利保护建立了逻辑联系。地票交易的法律关系主体多元化,主要包括复垦主体、验收主体、地票出让人和地票受让人。农村集体建设用地是地票交易的客体来源,地票的复垦权、收益分配权、落地冲抵权和抵押权构成地票交易的主要权利,出让地票和支付价款分别是地票的出让人和受让人的义务。地票交易法律关系的设置,对于农民确立法定复垦主体地位、参与地票收益分配、实现公平交易提供了法理基础。目前,地票交易制度在重庆和成都两地试点运行。二者的交易宗旨、交易价格保护机制和交易总量控制都有利于农民权利的保护,但是在地票产生方式、农民的参与度、地票收益分配机制设置和地票使用方式等方面对农民权利的保护产生差异。地票交易制度涉及面较广,与农民权利紧密相连,但是在农民权利保护方面存在一些问题亟需解决。农民法定复垦主体地位缺失、建设用地复垦条件受到制约和土地复垦权利被政府垄断导致农民的复垦权缺乏有效法律保障；地票蕴藏寻租空间导致政府过度关注复垦耕地数量,忽视耕地质量,通过权力寻租侵犯农民权利；地票交易指标打包方式不透明、随意性大并具有可操控性,农民在指标打包交易中丧失话语权,无法直接参与地票交易,农民的交易权受到侵犯；现行地票交易制度的分配模式造成收入扭曲,地票收益分配主体多而混乱、分配比例和关系不协调；土地增值的收益被政府占有,农民难以分享土地增值的利益；地票交易制度促使政府在城市周边征收土地,被征地农民的土地使用权转向复垦农民,农地发展权转移实现的价值由政府继受,被征地农民的权益得不到保障。依据农民权利保护视角,制定相关的完善措施,有利于实现地票交易制度的价值。一是建立农民的复垦权法律保障机制,确保农民法定复垦主体地位,合理限制农民复垦建设用地,开放土地复垦市场；二是完善复垦耕地质量验收监督体系保障农民权益,将复垦耕地质量与交易指标严格挂钩,设立复垦耕地质量监督机制；三是推行地票标准化建设,改变指标交易打包方式,赋予农民指标权利打包交易的参与权,保障农民自由行使交易权；四是完善地票收益分配机制保障农民的收益分配权,明确地票收益分配主体,合理安排收益分配主体间的分配比例和关系,保障农民参与土地增值收益分配,建立健全参与地票交易农民的社会保障制度。