改革开放以来,农村剩余劳动力逐渐转移于城市,并成为城市社会乃至市场经济发展的主要力量。然而,进入新世纪后,这一主要力量似乎越来越不能满足社会的需求。“用工荒”这一突如其来的经济社会现象,也逐渐成为学术界研究的焦点,并受到政府和社会的广泛关注和高度重视。在充分吸收已有研究成果和系统调研的基础上,本文主要借鉴政治学、社会学等学科的相关理论,以协同治理为观察视角,对非公企业用工短缺的形成演变、制度成因及主要特征进行实证分析,并在此基础上形成对“用工荒”的总体认识,进而藉此透视用工制度创新与公共服务型政府建设之间的内在关系及路径选择。在简述“民工潮”演进历程的基础上,本文首先着重分析了“用工荒”的形成演变及主要特征,认为近十年来愈演愈烈的“用工荒”,与“民工潮”一样,是城乡二元经济的产物,是一个全国性和周期性现象,而非限于局部地区和少数行业的现象。此外,“用工荒”凸显的是中国劳工结构性短缺,而非总量性不足；反映的不仅仅是技术工人的短缺,更是普通工人的短缺。究其原因,本文认为“用工荒”主要缘于政府提供的公共服务不足,尤其是中国现行公共品供给制度存在严重缺陷,主要表现在教育、医疗、信息等公共品供给城乡失衡、生产与供给来源渠道狭窄、供给模式过于单一等方面。由此可见,从“民工潮”到“用工荒”,表面显示的是中国农村剩余劳动力流动轨迹的反向,深入反映的却是中国经济社会结构和政府治理模式的变革路径及存在的问题。因此,本文认为在借鉴域外应对“用工荒”主要经验的同时,中国破解“用工荒”的关键在于构建“协同治理”的模式,即彻底打破政府对公共品供给的垄断,构建起多元多中心的公共品供给模式,以推动公共领域利益相关方共同参与生产和提供公共品。惟有如此,才能真正满足农民工群体的合理需求和切实保障他们的合法权益。这进一步要求政府在加强公共管理职能和提升公共服务能力的同时,还应加快社会组织的培育和发展,并充分发挥它们的作用,进而创新公共管理范式。由此可见,破解“用工荒”的过程,既是劳工市场制度重构的过程,也是政府深化职能改革的过程,还是新型公共管理范式构建的过程。