中国农村信用社自成立以来的改革主要是围绕管理体制进行的。在中央政府主导下，农信社管理体制历经十次变迁，管理主体几经更替，呈现出典型的外生性、强制性特征。在管理体制变迁中，农村信用社的性质及政府的管理职能均发生异化，偏离了合作金融的发展方向，影响了农信社自身的发展和其服务“三农”的能力。2003年，中央政府将农村信用社的管理权赋予省级政府，明确省政府的具体管理职能，并再次强调农村信用社服务“三农”的目标定位。案例研究表明，制度变迁过程中省级政府管理职能的履行仍带有浓厚的行政管理色彩，农信社存在的问题并未彻底解决、其服务“三农”的能力并未明显增强。基于基层政府与省级政府、农村信用社之间的博弈模型，研究认为，新的管理体制并不能完全排除基层政府对农村信用社的不当干预，但省级政府可以通过职能改进约束基层政府行为，从而改变博弈结果。借鉴国外农村合作金融发展模式，本文认为，我国省级政府管理农村信用社仅是阶段性制度安排，待农村信用社产权模式清晰、法人治理结构完善、内部人控制问题解决、资产质量优化、经营目标明确后，省级政府的管理职能必将从“开发型”向“促进型”转变，并主要体现在依法实施监管、维护市场环境、提供公共产品等方面。