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半个多世纪以来,人们一直寻求各种方法限制或取缔核武器,以降低或消除这类武器给国际和平与安全带来的威胁。然而迄今为止,仍然没有任何一项国际条约或国际判决明确认定核武器为非法。要准确地理解这个问题,并应对核武器带来的威胁,就必须正确地评估和判断国家或非国家行为这获取这类武器的动机。然而遗憾的是,国际现实告诉人们,全面禁止并彻底销毁核武器尚遥遥无期。 为了减少核武器带来的紧迫威胁,国际社会选择了现实的方法,不再把寻求禁止和销毁这类武器作为唯一的手段,而是通过防扩散措施,避免核武器数量和质量的进一步扩大,并在此基础上逐步限制和削减核武器,最终实现彻底消除的目标。从这个意义上说,防扩散是实现禁止和销毁核武器目标的必经阶段。新型的核恐怖主义也表明,防扩散对维持核平衡之下的国际和平与安全至关重要。 然而,防扩散只是一种遏阻手段,治标不治本,不能完全禁绝核扩散的发生。《不扩散核武器条约》生效后的扩散浪潮至少表明,完全依赖防扩散制度来减少核武器的威胁是不可取的。只有从源头上加以控制,才能保证防扩散目标真正得以实现,即在核武器及相关材料扩散之前彻底消除它们。事实上,防扩散制度也是服务于彻底消除核武器威胁这一最终目标。实现上述目标不能一蹴而就,必须采取细致、合理、可行和稳妥的措施。在现阶段,可逐步削减现有核武器的威胁和数量,进而从源头上禁止生产核武器用裂变材料,进而禁止各类核武器试验,最终全面彻底地禁止核武器。 在这一目标完全实现以前,防扩散制度就是防止核武器威胁扩大的重要一环。在这方面,根据获取和使用核武器的不同动机和不同能力,国际社会已经建立、并仍在建立一系列应对方法和机制。传统上,国家往往通过条约机制来解决这一问题,并据此实施一系列单边、双边和多边应对措施,在全球范围内或区域范围内解决核武器的威胁。 条约是国际社会在防扩散领域最优先考虑的法律手段,它们具有稳定性和约束力等诸多优点,一旦成功缔结,受到政治因素的影响也相对较小。毫无疑问,《不扩散核武器条约》是所有防扩散条约机制的核心,它所确立的制度及其缺陷长期以来成为许多学者研究和探讨的热点,其他条约从本质上说都是《不扩散核武器条约》的补充和强化,围绕该条约构建起防扩散的国际法律体系。当然,传统的条约机制也确有其先天缺陷,条约效力的相对性导致的条约普遍适用性问题一直难以解决,而这一点又实实在在地影响着条约所追求的目标的实现。因此,国际社会在努力完善条约机制的同时,也逐渐发展出一些新型机制,它不过分强调机制的法律约束性,而赋予其更为灵活的特征,从另一个方面来促进防扩散目标的实现。 除了核武器以外,导弹扩散问题也迫在眉睫。导弹作为核武器的运载工具,其作用不可轻忽,因为具有制造大规模杀伤能力的单个装置,只有在使用者能够使此类装置有效命中预定目标时,才称其为武器。然而,导弹扩散问题在很长一段时间以来没有得到应有的重视。直到目前为止,国际社会仍然不存在专门规制导弹扩散问题的国际法律文件。因此,新型的非条约机制在这方面发挥了作用,包括导弹技术控制机制、《海牙守则》、全球导弹控制机制和防扩散安全倡议。 防扩散的非条约机制,现在已成为防扩散领域的重要手段,其灵活性和可塑性能够有效弥补条约机制的不足。与条约机制相比,非条约机制的优势在于灵活高效,各参加国的政治经济负担较轻;机制的参加在完全自愿的基础上,相关措施的执行也主要依赖于国内机制,这减轻了许多国家的顾虑,也使其易于被接受。许多人甚至认为,正是机制的非正式性才造就了这些机制的成功。但必须看到,正是由于这些机制缺乏强制新的法律义务,也没有监督实施机制,使得违法成本降低,它们的实践效果要远远低于预期。因此,这些非条约机制只能作为防扩散制度体系中的附属和补充,在保障条约机制效能的基础上,尽可能地发挥非条约机制的作用。 任何机制必须得到有效实施才能实现这些机制安排的目的和宗旨。联合国秘书长安南曾经强调,现有的多边机制大多已开始锈蚀--问题的症结并不在于机制本身,而显然是由于缺少运用这种机制的政治意愿。因此,如何进一步加强这些机制的实施,是保证机制有效性的关键。在这方面,缔约国、国际组织以及非政府组织和私营企业从不同层面、不同角度发挥着各自的作用。这也说明,防核扩散关乎国际社会的共同利益,关乎全人类的共同利益。只有全世界各个阶层的密切合作,才有助于彻底消除核武器这一目标的早日实现。 中国是联合国安理会的常任理事国,同时也是《不扩散核武器条约》承认的合法拥有核武器的国家,同时也是联合国安理会常任理事国,中国所奉行的核裁军和防扩散政策对全球和地区均有重要影响,是全球防扩散努力不可忽视的重要环节。中国不仅忠实地履行各项条约义务,还积极地参与非条约性的国际防扩散机制,与其他国家展开积极的交流与合作。在国内层面,中国建立起比较完善的出口控制法规体系,与国际社会通行的做法相衔接,并采取有效措施保障相关法规的实施。除此以外,中国还通过外交手段在不扩散和反扩散领域发挥建设性作用。