西汉宣帝年间,就已经在北部边远的地区设置常平仓,后几经兴废。到了宋代,常平仓有了更显著的发展。宋代常平仓的设置遍布了全国各地。太宗淳化三年,常平仓只是作为一种平抑粮价的临时性机构,设置在京城四门。真宗景德三年才真正推广开来,遍布京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、两浙等全国大部分地区。仁宗康定年间,常平仓的设置在宋境大部分地区才算是真正落实。同时,常平仓的设置还遍布于宋代的路、州、县三级机构。神宗时期,常平仓有了新的发展,主要是将常平仓充作青苗本钱借贷给民户。其间,就常平仓是否单一实行青苗敛散有过反复争论,最终常平仓保留了半籴粜、半敛散的状态。哲宗即位之初,高太后掌权,起用保守派。元祐元年二月,罢青苗法,常平仓籴粜旧法得以单行,但同年四月,朝廷又重行常平敛散之法,并且收息要低于熙丰时期。元祐元年八月,又经朝中保守派建议,最终决定废除青苗法,回复常平旧法。哲宗亲政之后,重行新法,常平仓回到了半籴粜、半敛散的元丰旧态。元符三年,常平仓出粜与放贷迭加配合,有了新的发展。此后直到北宋灭亡,常平仓的变化不大。南宋时期,关于常平敛散的存废有一番曲折,直到建炎二年,加诸在常平仓上的青苗法得以最终废除。此后,南宋常平仓基本上没有太大的波动。宋代十分重视仓储建设,尤其是常平仓,更有相关的职官机构负责仓体的管理、维护和运行。宋代常平仓在不同时期的管理机构不尽相同,并从中央到地方发生了较大变化。常平仓在设立之初,中央并没有相应的管理机构。真宗前期,朝廷开始命司农寺专管；大中祥符年间改由三司提领。神宗熙宁时期,王安石变法后常平仓又转归司农寺主管；元丰行新官制,常平仓事宜则转归户部右曹主管。南宋初期,仍由户部右曹管理。至于地方的常平仓则主要由各路提举常平司主管,当中也发生了些许变化,如北宋初期并无提举常平司机构；南宋时罢提举常平司归提点刑狱司,还曾一度归经制司主管,后将提举常平司与提举茶盐司合并为提举常平茶盐司等等。显而易见,两宋常平仓管理机构的变更相当频繁。其中,最引人注目的是设于北宋王安石变法时期的提举常平司制度,它当时的全称为“提举常平广惠仓兼农田水利差役事”。它既是地方行政机构,又是路级监察体制的重要组成部分,无论对宋代政治体制改革还是经济文化发展均起到了重要作用。宋代常平仓相较于历代常平仓而言,其功能也更加多样化。除了本有的平籴平粜功能之外,还增加了新的内容,如常平本充作青苗法贷本、支为军用、兴修水利、修筑城寨、镇压夷变、上供国库、救济流民、消盗贼、助育儿、贷粮种、养乞丐、设政区、赈降人、援旁郡等等类似济世惠民的新职能,这在一定程度上反映了宋代统治者的“恤民”思想。宋代常平仓的发展过程中也存在一些问题,导致时人后世对常平仓有诸多批判。常平仓的弊端主要有：常平钱粮遭到挪用；官吏管理不善；常平仓本身制度存在漏洞等等。朝廷也多次颁布法令,规范官员行为来解决这些问题。