基层治理在国家治理体系当中起着基础性的作用。基层治理中各个参与主体之间科学合理的功能定位成为了影响基层治理绩效的关键因素之一。台湾地区基层治理发展的历程中,作为组织实体的村里组织和社区发展协会的互动关系由功能互补演变为了组织竞合。这种转变为我们观察基层治理中组织关系如何定位以及政府与社会的互动提供了样本。本文首先探讨村里组织与社区组织的历史沿革、功能与定位并对社区组织和村里组织静态的制度构建进行探讨,说明两者在静态上存在着竞争的关系。本文认为,台湾地区基层村里组织历史上有着悠久的“自治”传统,但在日本殖民时期开始了不断行政化的进程并在最终被定为行政末梢；社区发展协会的兴起是台湾地区内外部因素相互作用的结果,其功能定位由协助政府施政的准行政角色转变为了“自发、自主、自助”的人民团体。随着台湾地区政治、经济、社会环境变迁,国民党政权控制能力和整合能力丧失,再加上党外势力的挑战以及竞争性选举的推行,基层村里组织和社区发展协会在功能上出现竞合,并在一定程度上异化为政治选举的机器。这种功能上的竞合具体表现为三个方面：第一,两者地域范围的高度重合割裂了基层资源的完整性,再加上基层内生性资源的缺失,使两者在外部政府建设经费、人力资源展开争夺,并导致行政网络关系的畸形互动；第二,两组织在本质上虽不相同,但宏观功能定位同质化,再加上制度运行过程中的“异化”现象,使两者在具体业务上出现雷同性,并导致两者在基层代表性上的争夺；第三,作为两个组织领袖的村里长、理事长在功能上的重合则导致了两者角色的冲突,而选举的恩怨和地方派系的介入则加剧了两者的冲突与对抗。在此基础上,本文进一步分析了村里组织和社区组织在现实运作过程当中的四种互动模式,即相互对抗型的互动模式、互不干涉型的互动模式、选择性合作型的互动模式、相互合作型的互动模式,并指出了四种互动模式产生的原因以及在现实的运作过程中对台湾地区基层治理绩效的影响,说明了两组织之间不同的互动方式对两者在静态制度当中竞争的缺陷有着不同的影响。最后,本文尝试着从本案例当中的经验总结、提升为基层治理当中政府与社会的关系。本文认为,台湾基层治理当中组织关系由功能互补演变为组织竞合,一方面说明政府建构力量的强势介入使社会空间受到挤压,没有使两者形成“双轨驱动”的互动机制,因而基层治理当中,政府与社会的关系应当实现由“威权控制”到“双向互动”的转变。同时,组织功能的重叠虽可强化组织之间的竞争,增加组织的表现机会,但是也可能导致资源的浪费及资源利用效率低下,甚至会导致组织之间为争夺资源而产生冲突与对抗。