本文以合肥市城乡结合部的Y县为例,研究了政府的土地征收。土地征收应处理好政府与农民、企业的关系,把握好公共利益的界定、程序和补偿。罗尔斯的制度正义理论为我们研究规范政府行为、解决土地征收的补偿和程序问题提供了有益的借鉴。罗尔斯由无知之幕、原初状态,推导出正义的两个原则:第一原则即平等自由原则、第二原则包括机会平等和差别原则,两个原则遵循这样的排序:第一原则优于第二原则、机会平等优于差别原则。两个原则是通过实质正义、形式正义和程序正义来实现的。制度正义的目的是由重叠共识,建立良序社会。罗尔斯制度正义的原则—实质正义、形式正义、程序正义—良序社会构成本文的分析框架。从制度正义的原则看,Y县政府的土地征收损害了农民的权利、背离差别原则。从制度的实质正义看,县级政府土地征收依据的是法律和上级政府的政策;从制度的形式正义看,土地征收要对上级的法律和政策、县级政府自己制定的政策—以贯之地执行,相同情况应该同样对待,政策执行的标准应该统一;从制度的程序正义看,土地征收要遵守程序,尽管现有某些程序有瑕疵,但这个有问题的程序,也没有得到有效执行。由于政府土地征收的失范,导致了投机性建设和挂户的出现以及企业的囤地,而政府往往又漠视、纵容这些违法违规行为,引起社会失序。政府土地征收失范,原因在于政府自身的资源分配,主要有干部晋升的锦标赛制、房屋征收补偿中抽象权力和具体权力配置的失衡和分税制改革的不彻底等。锦标赛制是由中国干部选拔任命的特点决定的,干部逐级提拔、相对封闭的竞技场、不相容激励、在上一轮竞赛中胜出才可参加下一轮比赛。由于任期有限,一个有前途的党委书记(本研究指县委书记)应该不等到干完一届就被提拔,政绩在同时间赛跑,房地产业无疑是能满足县级政府政绩需要的最佳选择。研究发现,集体土地上房屋征收抽象权力和具体权力配置失衡,所谓抽象权力,就是法律、政策文本规定的权力;具体权力就是文本权力在实践中的运作。在一般组织中,抽象权力与具体权力的分配是反向关系,抽象权力自上而下由大而小,具体权力自上而下由小而大。合肥市把房屋补偿:最重要补偿政策的制定权给了乡镇政府、开发园区管委会(合肥市国有土地上房屋征收补偿的政策是市里统一制定的)。乡镇政府同时拥有抽象权力和具体权力,抽象权力失去对具体权力的监督,从而导致腐败。分税制改革旨在增强中央政府的财政汲取能力、宏观调控能力,但随着中央财政占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入比重的提高,地方财政收入下降,财权上收,县级政府的事权并没有减少。第一财政(预算财政)用于吃饭,第二财政(土地财政)用于建设,所以土地财政也是不得已而为之,县级政府的城市建设、拆迁安置需要的巨额资金,都要靠自己筹措,中央提倡的PPP项目在地方实施并不理想。从这个意义上说,现阶段的土地财政有其必要性。制度正义下的县级政府土地征收完善策略,首先要体现正义的两个原则,明确农民参与分配土地出让收入的资格,城乡结合部的土地增值主要是由位置和土地的稀缺性形成的,农民的劳动没有起作用,农民的贡献也是微不足道的,但农民凭借权利应该参与土地出让收入的分配。通过研究,我们与罗尔斯正义正义理论展开对话,农民权利并不仅仅体现为自由平等权,而是包括生存权、土地财产权、住宅权和政治权利等。第二原则要求,祖居户与外来户有条件的平等、以差别原则提高补偿标准。从实质正义的角度说,应该让集体土地与国有土地同权同价,农地直接入市,农民有直接的谈判和议价能力;集体土地和国有土地上房屋同等补偿。从形式正义的角度说,统一房屋补偿政策,重构集体土地上房屋征收补偿中的抽象权力与具体权力,解决房屋补偿中的补偿标准混乱问题;对于土地征收中的历史遗留问题,用有利溯及加以解决;对于投机性建设问题的处理,坚持从局部到全局、无偿拆违的原则,保持标准的统一。关于程序正义,一要完善现有程序,二要有效执行现有程序。完善政府自身的资源分配形式:第一,人事安排中的“无知之幕”,淡化GDP、不唯GDP,在干部晋升中实行协商民主。第二,建立事权财权匹配的分税制。本文的创新之处主要表现在三个方面:其一,运用罗尔斯制度正义理论的学术元素,如“正义的两个原则”以及实质正义、形式正义、程序正义等,分析县级政府土地征收中存在的问题并提出治理策略,不仅具有恰当性,而且在国内同类研究中具有独到性。其二,从特定情境的地方性知识的角度,分析土地征收政策法规在县域的实际执行,发现Y县政府往往选择性执行。这种研究比纯粹的政策法规文本研究更有价值。其三,采用深度描写、田野调查法,研究发现Y县政府将集体土地上房屋的征收补偿政策授权给乡镇政府及开发园区管委会制定(《土地管理法》规定土地附着物(含房屋)的补偿标准由省级政府制定,但安徽省政府没有制定相应的标准;合肥市政府虽然制定了相关政策,但对所辖县市没有约束力),使得乡镇政府、开发园区管委会同时拥有抽象权力和具体权力,从而导致土地征收的失范。这一见解在国内同类研究中同样具有独到性。