政府与社会资本合作（PPP）模式与地方政府专项债资金之间具有极强的互补增益效用潜力。首先,二者的结合对于我国的地方基础设施建设融资与地方债务管理实践均有显著的增益作用,是为地方政府以专项债资金与社会资本合作制度的现实需求性。一方面,在地方基础设施建设融资实践领域PPP模式与发行地方专项债券都是我国地方政府参与基础设施公益项目建设的重要融资手段,两者的结合能够增益地方政府有限资金的基础设施建设效用。另一方面,对于预算法上的地方债务管理而言,专项债制度能够使得隐性债务显性化,而PPP项目则有着地方政府不直接承担债务风险的优点,两者结合可以有效化解地方政府隐性债务。其次,政府与社会资本合作模式与地方政府专项债资金之间,亦存在互补效应。一方面,地方专项债资金可以补充PPP项目的资金缺口;另一方面,PPP项目亦可以解决地方专项债资金的限制问题并为专项债运营提供经验。欲达致地方政府以专项债资金与社会资本合作合规化的目的,需建构足可统摄PPP制度与地方专项债管理制度所涉诸多交叉领域的理论范式,籍此以整饬公私法域界面耦合所致之纷繁复杂的法律关系。地方政府以专项债资金与社会资本合作关涉到《预算法》、地方专项债务管理和PPP管理等诸多制度。在前述制度领域——特别是PPP制度领域当中——大量的法律、法规和规范性文件存在着各种规范交叉乃至规范冲突的现象,这无疑制约了地方政府以专项债资金与社会资本合作的合规化。有鉴于此,应以行政双阶理论划分地方政府以专项债资金与社会资本合作法律关系:将这一关系中政府方基于行政优益地位作出的行为纳入第一阶段,适用公法,优先、前置进行合法性审查;将这一关系中政府与社会资本方基于相对平等地位作出的行为纳入第二阶段,适用私法,肯定政府的形式选择自由。行政双阶理论指导地方政府以专项债资金与社会资本合作的路径展开是本文关注的重点。一方面,PPP项目资本金制度与预算法上的政府债务资金管理制度是典型的公法上制度,对于关涉这两项制度的行为和法律关系应适用公法,基于合法行政原则优先、前置对其进行审查。另一方面,在地方政府与社会资本方处于相对平等地位的法律关系和行为当中,应当肯定政府的形式选择自由,允许政府方以专项债资金认缴非注册资本金性质的项目法人注册资本、以专项债资金出资非注册资本金性质的项目法人资本公积金、引入估值调整协议、采用“A-B”分包模式和“TOT”分项模式实现地方政府以专项债资金与社会资本合作的合规化。