系统地看,一个国家财政风险水平的高低,直接影响该国的潜在融资能力、财政的稳定性和可持续性甚至国家主权的独立和完整。正因如此,如何防范并化解财政风险既是古往今来人类社会发展的任何时段都不容回避的时代焦点,也是域内海外理论与实务界研究中的热点与难点。将财政风险置于历史的视野中观察,探寻其本质真谛的源流和嬗变,对于破解财政风险化解之困境、促进国家财政活动的良性运作,无疑具有深厚的现实意蕴。回溯世界财政史,家计财政和公共财政时代的财政风险在本质上存在显著差异。在家计财政时代,王室财政与国家财政的内涵与外延几乎等同,王领土地和财产实际产出的有限性决定了国家财政支出通常只能在有限度的财政收入范围内运作,这种“以收定支”的财政资源使用模式刻画了家计财政时代财政风险不易显现的时代特征。伴随着欧洲各主要资本主义经济体相继完成由家计财政向公共财政的过渡,国家财政旋即与公共财政高度重合。为了因应新兴资产阶级开拓世界市场的需要（扩张性）、满足为自由市场提供公共物品和服务的需求（公共性）以及应对周期性危机的要求（周期性）,国家的财政资源使用模式逐渐由“以收定支”向“量出为入”转型,与之相对应,财政收入的有限性对财政支出的影响愈发微弱,财政支出大于财政收入几成常态,财政风险的有限性被突破,收不抵支或者入不敷出的财政困境的发生频率和强度明显增大。这其中,政府公债收入是财政支出大于财政收入超额部分的主要资金来源,公债规模的日渐扩大和债务利息在财政支出中占比的不断攀升,使得现代财政风险已实质上表现为政府债务风险。在化解财政风险这一问题上,传统财政措施和传统金融手段皆有其自身缺陷和局限性。前者化解风险的原理在于缩减财政支出与财政收入之间的数额差距,以舒缓财政压力,后者则致力于稀释政府拥有或控制的货币等金融资源的质量,变相增加国家财政的实际购买力,并迫使社会财富在社会公众内部以及社会公众与国家财政之间重新分配。前者经常会遭到市场主体的抵制和反对而归于失败,而后者则由于其侵益性和易滥用性,往往将整个社会推至分崩离析和支离破碎的边缘。这些缺陷和局限也迫使我们努力寻求财政金融手段以外的化解财政风险的第三条道路,在此背景下,契合公共财政时代“量出为入”式财政资源使用模式的财政风险之金融缓释,也随之应运而生。财政风险之金融缓释的出现,并非是无源之水、无本之木,而是有着历史上可资参酌的实践与渊源。17世纪卡斯蒂尔王国所推行的公债统一协议、尼德兰王国等级会议所颁行五分利公债利息削减措施、英格兰政府成功发行的三厘统一公债等都记述了近现代政府在面临财政困境时化解风险的实践努力。在我国,地方债务置换是极具本土特色的金融缓释财政风险的中国方案,其化解财政风险的深层逻辑与世界范围内的历史经验法则并无二致。但债务置换与金融缓释财政风险这一概念之间更多是特殊与一般、个性与共性之间的区别,金融缓释财政风险的法律内涵远非债务置换所能囊括,其实践效果也同债务置换单方面强调增进财政利益、忽视金融利益保护的做法有着云泥之别。此外,金融缓释财政风险的法律内涵还包括其他三层蕴意:其一,金融缓释并非是金融替代;其二,金融缓释定位于解决未来潜在财政风险的化解问题;其三,金融缓释也蕴涵分享共担的意味。从历史经验出发研究金融缓释财政风险,只是为财政风险之化解这一主题揭开了一层神秘的面纱,站在更为广阔的视角,还应将金融缓释财政风险的应然性证成置于财政与金融互动这一更为宏大的视野下观察。财政风险只能被适度缓释,而不能被完全消除,是金融缓释财政风险能够被证成的第一个基本立足点。而政府行为经济理论和公共选择理论解释了国家财政支出持续扩张的内在动力,也推导出了财政赤字出现的必然性和财政风险的不可消除性的本质特征。同时,传统财政手段在化解风险时呈现出的滞后性,构成了金融缓释财政风险的应然性证成的第二个基本立足点。金融缓释在化解风险上的直接性和持续性特征,则是其较之于短期财政措施不可比拟的优势之一。在理论上探讨金融何以能够介入财政风险处置后,仍需将这一证成命题置于学说争鸣的语境中详加审视,以验证其真伪性。金融应否介入财政风险处置这一命题的背后,实质是金融与财政之间辩证关系的争论和探讨。在肯定论者看来,公共风险的最后支付人理论、财政对金融危机承担兜底责任的反向思考、宏观稳定责任理论和金融资源理论均为金融应当介入财政风险处置这一观点提供了有力佐证。而在否定论者眼中,金融介入财政风险处置与财政风险金融化紧密相关,财政与金融各自功能的混淆也为这一命题的证伪提供了理论支撑。我们认为,无论是从理论层面还是实践角度来看,金融介入财政风险处置均有其正当性和合理性基础,通过金融介入财政风险处置可以显著改善财政活动的低效率甚至无效率状况,最大限度地实现国家财政在公平与效率这两种价值之间的合理均衡,但在借助金融缓释处置财政风险之时,不能一味强调金融之作用的无限放大,而应秉持金融介入有限论的观点,严守金融介入财政风险处置的作用范围和边界,防止金融手段的滥用以及金融自身效率价值的减损。金融介入有限论揭示了在财政风险的处置中金融缓释的应用场景并非是无限制的,而是有着须严格恪守的法律边界。金融缓释财政风险的基本原则,就是对金融缓释作用边界进行提炼后以核心条款形式呈现的法律表达。禁止财政赤字货币化原则体现了法律对政府货币发行权的约束和控制,也展现了法律对财政赤字货币化严格审慎的法定主义立场。而禁止最小化信息披露原则是一项与禁止财政赤字货币化原则相配套的核心条款,构成了金融缓释财政风险的另一道法律边界。与此同时,金融缓释不可避免地给财政带来了积极效应和潜在弊端,对金融缓释财政风险的利弊进行权衡把握的过程,也是不断明晰其法律边界的过程。具言之,金融缓释可以产生确保公共产品的连续供给和基本保障、舒缓政府的短期财政压力以及促使我们重新反思在化解财政风险上政府与市场关系的正向积极效应,也相应带来了货币当局保持独立性难度升高、加深财政对金融援助的依赖性和诱发财政行为道德风险递加的负面潜在弊端。这就要求我们在构建财政风险缓释的金融法进路时,依循彰善瘅恶的逻辑理路,彰显和弘扬金融缓释财政风险的正向积极效应,控制和压抑其负面消极弊端,刻定符合金融缓释财政风险内在逻辑理路的法律边界。此外,以事项划分为中心通过立法厘清财政与金融在化解风险这一问题上的权限分工和责任范围,也是加强财政与金融自身消化风险能力,达成财政风险化解之目的的最佳途径。财政风险缓释的金融法进路之展开,应以金融法的宏观调控性为基础。基于经济法学的二元结构假设,宏观调控是国家向社会提供的一种公共物品,而金融缓释财政风险是国家宏观调控的重要内容之一。从宏观调控权理论出发,金融缓释财政风险的主体构造渐趋清晰:提请主体、实施主体和监督主体支撑起了金融缓释财政风险主体构造的理论大厦。金融缓释财政风险既是国家行使宏观调控权对财政风险进行调节和控制的过程,同时也是国家综合运用多种调节手段规制市场失灵、修复政府失灵的过程。从调节手段所依托的基础性依据来看,金融缓释财政风险中存在依托政策（工具）而实施的调控行为和依托法律（工具）而实施的调控行为两种类型。无论是政策工具还是法律规范,都是一种制度化的安排,都不应忽视利益主体假设和博弈行为假设在立法论层面的指导意义。唯有如此,行为模式的选择和构建才不会因与大众常识偏离太远而丧失其正当性。在责任配置上呈现为提请主体的财政责任、决策主体的宏观稳定责任和实施主体的社会责任。就财政责任而论,不能将其简单化地理解为政府履行公共物品供给职能而必须进行财政支出的花钱行为,通过财政责任机制控制政府财政权力、防止其肆意膨胀应是以权力约束为中心的财政责任的核心内涵。国有控股公司因其实施了以宏观调控为宗旨的行为,是金融缓释财政风险这一调控活动的当然调控主体,其参与财政风险处置活动体现了国家对经济调节的非权力规制面向。而财政风险缓释决策权的法律属性决定了其享有主体应当承担相应的宏观稳定责任,而财政风险缓释决策权的基本内容则勾勒出了其享有主体与不当调控行为之间的因果关系。在宏观稳定责任的实现上,重大决策责任终身制、行政问责制和倒查责任机制是宏观稳定责任实现机制的三大柱石性制度。金融缓释财政风险“主体—行为—责任”的法律构造为其具体制度设计提供了法的形式上的建构性,而在具体制度的制订上如何体现彰善瘅恶的逻辑理路,如何贯彻激励相容原则,是在进行具体制度设计时须详加考虑的要点和关键。启动机制、调控机制和筹资机制共同充实了金融缓释财政风险的制度内容。前两者着眼于应对、化解现实财政风险的短期需要,而后者则定位于防范、消化未来财政风险的远景目标。具言之,金融缓释财政风险的启动机制解决是由谁提起、为何提起金融介入财政风险处置之申请的前提问题,而金融缓释财政风险的调控机制则着眼于解决由谁决定,怎样施行金融缓释财政风险的操作问题。金融缓释财政风险筹资机制的建制核心是针对财政风险的周期性波动,设计与之相匹配的筹资法律制度,力图实现财政困境时少向财政汲取资金,财政复健时多向财政汲取资金类似于“旱则资舟,水则资车,以待乏时”式的理想财政运作目标。从经济周期假设出发,可以发现,针对经济的周期性波动,现代国家通常会采取“反周期”措施来进行逆向调控,进而使调控结果与经济周期的状态在松紧和张弛方面呈反向变动关系。若将经济周期用二分法简单划分为繁荣周期和衰退周期两种类型,那么“财政周期”亦可划分为扩张周期和紧缩周期两个阶段,但“财政周期”往往与经济周期呈反向变动关系,即在经济的衰退周期,通常是财政的扩张周期,反之亦然。因此,“财政周期”筹资法律制度设立的宗旨就在于熨平“财政周期”,通过对财政主体课以不同周期的偿债资金缴纳义务,防止“盛世播下未来毁灭的种子”,进而起到平抑财政风险的制度功用。