对于中央和地方的关系问题，许多学者从不同的角度和层面都作了详尽的研究，但中国中央和地方的关系问题不仅仅是一个静态的、以当前情况为内容的课题。另外，当代中央和地方关系问题具有一定的历史延续性，近代的中央与地方之间权力消长变化，对新中国乃至现代社会的国家权力配置形成了路径限制。因而从行政体制和制度变迁的角度对这一问题进行学理探讨，能够给我们以分析问题新的思路和见解。 对比当代的社会转型时期，民国初年的社会转型似乎更为剧烈，它涉及了经济、政治、文化甚至是政权的更迭。由于国际的、国内的、政治的、经济的、历史的、现实的诸多因素的影响，民国时期中央与地方形成了特殊的关系形态，呈现出鲜明的特征，同时也是后来中央和地方关系的基础。 从清朝镇压太平天国起义开始，随着湘军的兴起，政治权力开始向地方下移。湘淮军对地方权力的控制，造成了地方的离心倾向。19世纪中期开始，就出现了一个中央政府权力不断下移，地方督抚权力不断扩张的过程。这一过程通过19世纪50—60年代的洋务新政、甲午新政、1901—1905年新政和预备立宪，使地方的督抚具有了实际上的财政、军事权力，地方势力初步形成。而辛亥革命的爆发更是以各省的独立方式来完成的，这种革命方式在客观上使地方势力由隐而显，造成了民国初期地方与中央博弈的底蕴。虽然南京临时政府做了很多加强中央集权的努力，但最终的结果仍然是政权更迭，以袁世凯为代表的北洋军阀成立了北京政府。同样，从袁世凯到段祺瑞都主张利用武力来加强中央集权，削减地方势力，但由于地方实力派的反抗，同时也因为北京政府所采取的各种措施都夹杂着扩充个人专制的目的，最终结果是使中国彻底陷入了军阀割据和混战的状态之中。 在民国初年的中央和地方关系的博弈中，孙中山、宋教仁等革命领袖都形成了自己的一套关于中央和地方适度分权的理论，并通过自身的实践意图来改造当时的中国社会；同样，处于地方的各省都督、军阀等地方势力也提出了有利于自身生存的“地方自治”、“联省自治”等理念，并在各自的势力范围内实践。 从整体上看，近代以来中国中央和地方关系的变化，不同于古代历史上中央集权和地方分裂的斗争，而是在世界化的新形势下，与社会转型紧密相关的体制和结构转变。这一变化过程一直处于一种自在状态，对中国社会转型有着重大影响。 民初这种中央和地方的关系状况直接影响了南京国民政府时期的政策措施，