伴随着全球气候变化加剧以及世界经济快速发展带来的城市化进程加快,巨灾风险的防范应对形势更加复杂。在巨灾风险席卷全球的浪潮中,中国政府的公共灾害管理能力经受着巨大考验,巨灾风险管理与保险制度创新研究得到了学界、政府及行业的一致关注。新中国成立以来,我国逐步构建起了防灾救灾体系和社会动员机制,形成了中国特色鲜明的巨灾风险管理体系。但财政救灾的模式不符合“小政府,大社会”的现代社会发展的基本取向——即合理界定政府职责,原则上市场应该发挥的功能不应该被行政代劳。所以,一方面政府灾害管理中明显出现力绌与失灵现象,另一方面市场化巨灾风险管理方式受到了妨碍。在我国目前巨灾保险落后、巨灾保险赔付率极低的现实条件下,保险机构市场化运营独立承担巨灾风险保障责任也显得势单力薄。通过分析灾害损失和财政拨款数据,我们发现财政救灾的压力非资金数量,而是储备不足,调动困难。而由财政救灾对其他财政预算的执行引发的公平性问题,以及灾后重建“对口支援”过程中的地区间财富转移支付问题,较为突出。针对这两点问题的分析,可以引入基金模式,为我们做好灾前融资,并逐步显现它的累积效应。可以说,我们探讨的巨灾保障基金是一种以政策性自然灾害保险产品为载体的,包括个人、政府、保险市场、资本市场等多主体参与融资、管理与损失分担的专项基金,基金的保障功能贯穿灾前、灾中及灾后。短期的战略目标是,运用巨灾保障基金缓解国家救灾和灾后重建的财政负担,提高巨灾保险公司的偿付能力；中长期战略目标是,通过巨灾基金增强保险市场发展的稳定性和持续性,引导了民众从被动救助到主动参与自身风险管控的意识形态的转变。具体而言,本文的研究内容如下：第一部分,导入部分。第一章导论部分,阐述本文的选题背景和研究意义,在对相关文献进行梳理的基础上,概括出本文的研究思路和研究方法、研究内容和研究目标,以及主要的创新点和不足之处。第二章巨灾保障基金的一般分析,首先对巨灾、巨灾风险以及巨灾基金的概念和界定标准进行介绍,然后分析了我国巨灾形势和风险管理现状,具体从政府参与、法规建设、资金归集、救助效果等方面分析我国现有的巨灾风险管理体制中的薄弱环节,最后详细论述了建立基金的必要性,并简要介绍了我国现有的巨灾基金模式设计方案,为本文巨灾基金模式的设计奠定了基础。第三章对巨灾基金的模式进行国际经验总结,分区域将国际上典型国家、地区的巨灾基金模式从法律保障、承保主体和机构性质、参保方式、赔付及分配等方面进行比较研究,为我国设立巨灾保障基金提供启示。第二部分,组织架构。第四章在论述建立我国巨灾保障基金的指导思想的基础上,重点分析了基金组织形式的选择。参考我国社会保障基金和保险保障基金的组织模式,巨灾保障基金有两种组织模式供选择,即基金理事会组织模式和基金公司组织模式。通过分析提出,巨灾保障基金在组织形式上可以实行“两步走”,以成立中国巨灾保障基金公司为长期战略目标,以现阶段成立中国巨灾保障基金理事会,初步完成基金组织架构为现实目标。围绕基金理事会的建立,又对其机构设置和内部治理进行了探讨,机构设置主要解决核心机构的归属问题和业务部门的分工问题,内部治理主要基金安全性运营保障的监管问题。第三部分,运行机制。第五章介绍分担机制和触发机制。分担机制是运行机制的核心,其总体思路是由政府主导建立,市场机制运作的,兼具稳定性和持续性的多层次分担机制,相应的机制设计,包括对分担主体和分担机制的论述。触发机制除了基本的灾害应急触发外,着重论述直保和再保环节“两级触发”,即保险启赔触发和再保险启赔触发,其中引入了指数触发方式丰富研究思路。第六章介绍融资机制。我国巨灾保障基金的融资机制研究。论述了我国建立巨灾保障基金的政府参与角色定位和市场融资功能定位。对于资金归集问题的研究,选取资金来源和基金规模为要点。对基金来源的规划是由储备金、增长金和托管金构成,其中保险融资作为主要融资渠道。第四部分,模式选择。第七章以研究适合我国国情的巨灾保障基金模式为出发点,在模式选择上分为启动期、过渡期和成熟期。在设计要点方面,提出以统分结合为手段,以损失分担为指引的思路,论述现阶段政府主导下的以分省份巨灾保险为基础的全国统筹综合性巨灾保障基金模式。第五部分,政策建议。第八章分析了巨灾保障基金模式下的运作要点,主要是财政支撑和强制推动,以及基金实施路径和保险融资路径。结束语部分总结了本文的主要研究成果,以政策建议的方式陈述。通过研究,本文得出以下代表性政策建议：一是确定发展模式。我国巨灾保障基金的模式选择,分为启动期——政府主导、过渡期-混合模式、成熟期-市场主导。现阶段更适合政府主导下的中央、地方分层模式,其中对于省级巨灾保险基金与国家巨灾保障基金之间的关系,建议省级巨灾保险基金自营,向全国巨灾保障基金全额再保。保险公司初期重在参与,可以不承担直保环节的风险责任,待成熟后逐步提高自留风险比例。二是加快整体战略部署。围绕巨灾保障基金模式,出台相关的法律法规、指导意见和实施办法,首先在制度层面完成整体战略部署。和所涉及的行政部门和业务单位进行充分的磋商,安排好多方参与主体的职责划分,并形成推动合力。三是完成组织架构。核心管理机构基金理事会的归属为“中华人民共和国民政部国家减灾中心”,下设的业务部门主要有“巨灾保险管理办公室”和“巨灾基金管理办公室”；“巨灾保险管理办公室”同时挂靠到保监会,受保监会的监管和指导；“巨灾基金管理办公室”受到财政部的指导监督,接受财政部的政策制定。四是重视机制建立。基金的运作机制是以分担机制为核心的融资机制、触发机制等构成的系统。一方面,政府应该在运作机制建立阶段及运行初期承担主导作用；另一方面,政府主导并非由政府主办,在具体的制度建设和运行过程中,应当更多地采用政府引导下的市场运作。五是加大风险管理手段的创新。政府采取财政支撑和强制推动双管齐下,扶持保险市场和资本市场参与巨灾风险分散。财政支撑有两方面措施：一是财政出资,通过提供再保,为单次巨灾事件的保险损失人为设置上限,增加巨灾风险的商业可保性；二是,直接给予保费补贴。巨灾保险制度的实践初期,强制参保可以达到资金迅速归集且扩大规模的效果。六是实质性推动巨灾保险实施。以我国巨灾保险试点的启动为契机,探讨巨灾保险的实施,以组织机制、风险分担、发展模式、承保技术和保费补贴等为要点,从国家和地方两个层面探讨巨灾保险的实施路径。积极推动巨灾保险的试点工作,为巨灾保障基金的构建打下扎实的基础。通过研究,本文尝试在以下方面取得创新：第一,本文提出以分省份政策性巨灾保险为基础的全国统筹综合性巨灾保障基金的模式,具有一定首创性。并且,本文对模式选择的研究并不局限于某个阶段适用性的考虑,而是根据参与主体在不同发展阶段的作用发挥,分为启动期——政府主导、过渡期-市场增进和成熟期-市场主导。第二,本文对于运行机制的探讨是以巨灾保障基金为载体,系统地构建了巨灾保障基金的分担机制、触发机制和融资机制。其创新点包括风险分担层次的趋势分析,三级触发机制的设置,以及基金规模的动态分析等。第三,本文在关于运用再保手段分担巨灾风险的论述中,详细提出了以巨灾保障基金提供的事故超赔再保险合约为基础,再向国际商业再保险公司争取再保合约的再保设计方案,这种方案可以扭转巨灾保险商业不可保困境。在此条件下,巨灾风险责任分担顺序依次是原保险、比例再保合约、险位超赔合约、巨灾超赔合约(事故超赔合约)。第四,本文旨在改变传统财政救灾模式,探索积极主动的风险管理手段。围绕这种理念,本文观点为：虽然巨灾风险商业不可保,但是可通过巨灾保障基金提供巨灾超赔合约和保费补贴,开展政策性巨灾保险,引导政府、保险市场和民众共同参与巨灾风险管理。其最终目标是对巨灾风险“共防共治”,实现民众从被动救助到主动参与自身风险管理的意识形态的转变。当然,巨灾保障基金的构建是我国一项十分具有挑战性的研究课题,可直接借鉴的资料与文献比较缺乏,实践领域也没有足够的国内案例可以分析,更缺乏立法保障和实践指引。本文在借鉴众多专家学者研究成果的基础上,直接向巨灾保障基金这个终极目标发起挑战,难免存在很多不足,主要有：首先是对于国际经验的深层次的挖掘不够。对于国际经验的梳理,不应该只停留在模式的表象,应该更多从实际效果中论证模式的优缺点,甚至是一种模式在初期、中期、后期不同阶段的动态的运作效果,这样的研究更有可参考性。由于参考文献有限,加之对国外文献的综合整理工作不够踏实,本文在这方面是欠缺的,对于经验的挖掘度欠缺,仅选取了一些要点做了努力。然后是模式设计欠缺严谨性。仅就基金本身而言,基金的组织结构、内部治理、资金运作(包括融资机制、触发机制、分担机制)等方面构成了一个完整的系统。本文试图对我国巨灾保障基金的模式做系统探究,但是很难同时兼顾该系统构成的多方主体和各个环节,以及预料到系统动态运作中可能出现的矛盾冲突,所以最终只是尽可能详细地阐述了设计思路,不可避免欠缺严谨性。最后就是缺乏足够的实证研究,案例实证研究较多,数理实证研究较少。客观原因主要有巨灾保险研究的数据缺失,主观原因主要是田野调查、计量研究等获取数据和处理数据的能力有限,也缺乏更广阔的平台去获取全国性的有效数据。对于各项机制中的参数设计,是一项能够将研究成果直观化的手段,例如分担机制中的分担比例的设计、融资机制中融资规模的数据测算等。本文在这方面留下了较大的发展空间,亟待今后研究的深入和细化。