地方政府政策合法化程序研究

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政策合法化就是政策方案上升为国家意志的重要过程。随着社会民主意识的高涨和政治现代化的发展,对政策合法化的探讨日益凸显出其独特意义。地方政府的政策合法化大致可以分解为这样几个步骤:政府法制工作机构的审查;领导决策会议的讨论决定;行政首长签署发布。在社会经济快速转型发展时期,地方政府政策合法化的每一个环节都值得我们认真关注。随着政府职能转变以及依法行政的深入,地方政府和部门依法行政的意识不断增强,政策发布之前,首先进行合法性审查;各地方各部门对建立健全重大事项决策的集体讨论、专家论证、社会公示和听证等制度的重视在很大程度上避免了政府决策的盲目性和随意性,防止和减少了决策失误发生,为行政机关决策的科学化,民主化积累了宝贵的理论与实践经验。然而,这并不能掩盖地方政府政策合法化过程中存在的问题。政府法制工作机构还存在机构不健全,人员编制不足、素质偏低的现状,其作为具有参谋性质的办事机构,面对地方决策者的权力滥用,合法性审查发挥实效十分艰难;政策决定是体现政策合法性的关键环节,而一些行政首长却在重大问题上滥用“最后决定权”,轻视甚至忽视决策会议的集体讨论,独断专行;政策的签署颁布,在现代政治文明中并不是一个可有可无的过程,但现实中地方政府首长僭越法定的行政权力随意签署政策性文件,形成对人民民主权利的伤害和法治秩序的破坏,甚至引发社会群体事件。作为本行政区划内最高权力机构的地方各级人民代表大会,面对地方政府之“强”,却在政策合法化的过程中权力缺位。政策合法性的缺失,严重损害了政府权威,影响地方社会稳定发展。地方政府政策合法化问题的根源在于程序的不健全与既有的程序不能得到较好的落实。一方面政策合法化程序设置存在的不足制约了政策权威性与政策合理性的提高。另一方面,中国传统的“人治”思想与“重实体,轻程序”的习惯相结合,造就了政策制定中的乱象。对政治晋升及不当利益的过度追求,使得以地方领导为核心的决策团体偏离政策的“公共性”要求。上下级政府间权责界定不清,地方事务受上级政府干预,也使得地方政策的合法化问题被置于无足轻重的地位。面对地方政策领域的合法化困境,提高政策的科学性、合民意性,克服并减少政策合法性缺失的弊端显得尤为迫切。一方面要完善合法化的程序设置,强化地方人民代表大会在本区域内重大事务上的决定权,严格限定和规范政策决定主体,明确政策制定的权责划分,强化决策监督等多项举措以巩固合法化程序的地位,保障其合理有效运行。另一方面重视依法行政的贯彻落实,强调转变政府权力行使理念也显得十分必要。唯有在合法化程序的建设与程序理念培育上对症下药,才能有力缓解地方政策合法性缺失的症结,更好地推进地方决策的民主化、科学化、法制化进程。
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