自从1994年我国实行分税制以来,彻底扭转了改革前中央财政收入偏低的被动局面,增强了中央对经济的调控能力。而对于当前越来越严重的“土地财政”现象,一些普遍的观点认为,1994年实行的分税制是地方形成“土地财政”的重要原因,甚至有研究认为是“必然性”的。他们的一个主要观点就是分税制后全国财政收入明显向中央政府集中,而地方财政支出却没有下降,形成了事权下放,财权上收的状况,给地方财政带来了极大的收支压力,因此地方政府想到了以地生财,产生了“土地财政”。本文通过对浙江c市的个案研究发现,分税制导致地方财政的压力通过税收返还和转移支付的方式是能够化解的,同时地方在应对财政压力的一些增收节支努力也是显著的。因此分税制导致地方政府依靠上地出让解决财政压力的观点并不可靠。笔者通过对c市政府会议记录的分析和结合现有文献的理论成果,提出了分税制之后的地方政府实际上是一种混合型的政府。即地方政府既不是改革开放前完全执行中央政策与命令并且基本没有任何资源的代理型政府,也不是改革开放后深度参与地方经济发展,充当企业家的,谋利型政府。而是退出部分经济领域充当征税者的管理和服务型政府,同时又牢牢掌握一部分垄断资源,参与到经济生活中的“既代理又谋利”的混合型政府。土地作为国家所有的资源,当它作为流动性要素和稀缺的资源进入市场后,地方政府既代表国家进行管理,又通过市场化的手段进行经营,使得土地成为地方政府参与经济活动谋取利益的最佳选择。尤其是土地出让带来的“连锁性收益”对于政府而言具有极强的吸引力,这也是促成地方政府土地出让获取收益的强大动机。