本研究从我国县级政府提供公共产品和公共服务的现状与行政成本过高的现实入手，以重庆直辖市40个区县政府为样本，通过对行政成本的理论研究和实证分析，就县级政府行政成本的数量变动、结构变化和绩效升降进行多层次、多维度的研究分析，提出成本控制、目标优化的对策建议。探讨服务型政府行政边界及公共财政职能的发挥，为降低行政成本、提高行政效率提供理论依据和实践途径。研究县级政府行政成本，对于公共行政学的实践应用以及探寻政府行政的价值取向具有重要的理论意义。研究中国数量庞大的县级基层政府行政成本，对于优化社会资源配置、建设服务型政府以及统筹城乡发展有重大现实意义。　　 一、论文研究的主要内容　　 本文以县级政府行政成本为研究对象。运用行政成本有关理论，紧紧围绕行政成本的变动特征，利用重庆直辖市的统计历史数据，建立数量分析模型，主要研究了以下五个方面的内容：　　 1、县级政府行政成本的界定。研究了县级政府行政的边界及具体的目标和任务，分析了县级政府行政所需要消耗的人财物力和涉及的领域和范围。应用政府行政、公共财政、行政管理等有关理论，为县级政府行政成本的界定提供理论依据。根据服务型政府的职能配置和行为模式特征，确定县级政府的行政目标。按照行政目标提出行政成本的合理构成，以及行政成本功能作用的应有发挥。以行政目标和成本功能为依据，界定县级政府行政成本的内涵和外延。　　 2、县级政府行政成本的变动分析。考察了重庆市1997年-2008年13年间各区县经济社会发展状况，分析了县级政府行政成本总体水平以及分县的行政成本水平，从总量变动、速度变动和构成变动分析其变动的特征和趋势，并与同期县级的国民经济总量和财政收入的变动进行比较，总结了县级政府行政成本变动的一般特征。在一般分析的基础上，对成本变动极端的区县进行了个案分析，分析了变动数量最大、变动速度最快等个别特征。　　 3、县级政府行政成本变动的影响因素分析。结合重庆市各区县在考察期职能转变和机构设置的实际，对县级政府行政成本变动的影响因素作了理论分析、关联分析、数量分析以及影响方向和影响强度分析。对经济总量、行政规模、服务人口以及运行效率这几个影响较大的因素选用了适当的变量，利用40个区县的统计资料组成面板数据，构建了县级政府行政成本总体模型，按照县域经济第一产业占GDP比重的不同，构建了三个分类模型，分别分析了各影响因素对行政成本的影响强度和关联性，并对上述模型所揭示的内涵和各解释变量的经济含义进行了评析。　　 4、县级政府行政成本的绩效评价。对县级政府行政成本投入的各相关领域进行了绩效评价，包括对交通、能源、水利、通讯等公共品提供的绩效，对教育、科技、文化、卫生、社会保障等公共服务的绩效，以及对经济总量提升、生产条件改善和居民福利增进等经济发展的绩效。以第一产业作为对象，探析了财政支农资金的投入对县域经济第一产业发展的贡献。　　 5、县级政府行政成本的控制研究。研究了行政成本控制的原则、依据和关键领域，阐述了包括范围控制、项目控制、标准控制、目标控制在内的行政成本控制的内容，从行政成本预算、支出、审计、监督等环节梳理了控制的程序，从政策法规、行政监管、政绩考核、责任追究等方面总结了控制手段，并提出了控制的措施和政策建议。　　 二、论文研究的基本结论　　 通过理论分析与实证研究，本文得出以下几个基本结论：　　 1、县级政府行政成本应当由政府的行政职责和行政目标来决定　　 政府的行政职责明确了政府的事权，而行政目标是政府行政要完成的任务，这两个方面界定了县级政府行政成本的范围和领域。对于服务型政府，其行政职责就是为社会提供公共品和公共服务，并且将管理社会和管理自身事务作为行政目标。如果仅仅将财政支出中的行政管理费作为行政成本，就会忽视县级政府在发展社会事业、提供公共品、履行社会保障等方面的责任。如果认为行政成本就是所有的财政支出，就会混淆财政在公共领域和私人领域所发挥的不同作用。因此“县级政府行政成本”不仅只是维持自身机构运转所需的成本，而且还应包括政府履行职责、提供的公共品和公共服务所需的成本。　　 2、县级政府行政成本呈跳跃式增长偏离了正常需求　　 研究分析表明，近年来县级政府行政成本数量大、且增长的幅度大，年均增速普遍高于经济增长和地方财政收入增长的速度，大多数县级政府入不敷出，要依靠上级财政的转移支付才能维持运转已经成常态。行政成本结构失衡，区县级非生产性支出大于生产性支出，大量的财力用于非公共领域，行政机关的日常支出非正常增长。县级政府既有过度行政也有行政缺位，其行政成本未能真实满足行政目标和政府职责的需求。　　 3、县域经济发展水平和产业结构差异导致其行政成本变动影响因素的不相同　　 根据四十区县行政成本资料组成的面板数据，按照第一产业增加值占GDP的比重不同分成三组，分别建立广义生产函数模型。分析显示，占比在20％以上的县(区)政府行政成本主要受经济规模、财政绩效、财政供养标准三个因素的影响；占比在10％-20％之间的县(区)政府行政成本主要受经济规模、财政绩效、财政供养系数三个因素的影响；占比在10％以下的县(区)政府行政成本主要受经济规模、财政绩效两个因素的影响。　　 4、当前县级政府行政成本过高是多种因素综合作用的结果　　 由于县级政府间的非理性竞争、上级政府对县级政府的考核指标体系导向、县域经济发展战略的取向以及行政成本运行各环节的软约束等因素的综合作用，导致目前县级政府行政成本过高。在国家层面尚没有建立起能有效控制行政成本的机制与体制的情况下，遏制上升的力量薄弱，在许多合理与不合理的因素推动下，县级政府行政成本总体上升的趋势还会继续，离低成本服务的廉价政府目标还有相当长的距离。　　 5、财政支农资金的投向对第一产业GDP的影响各异　　 财政支农资金的预算科目按照投向类别可分为农业生产、林业、水利、农业科技、基础设施五个方面，它们对农牧渔业GDP，均呈正相关影响，但影响的程度各不相同。其中，农村基础设施的投入对第一产业增加值的贡献率最大，达到14.1％；其次是农牧渔业的生产性投入，贡献率有8.5％；接下来依次是水利投入(4.3％)、农业科技投入(1.7％)以及林业投入(1.1％)。　　 三、论文可能的创新点　　 1、行政效率和成本结构是县级政府行政成本的重要影响因素　　 行政效率的高低和成本结构是否合理是影响行政成本的两个重要因素。从研究分析的结果可知，行政绩效与行政成本呈反向同步变动，影响强度为-0.829，是所有影响因素中强度最大的；其次是人均GDP，其影响强度为正向0.633。经济总量的增大使得行政成本有增大的客观需求，但并非应该同步增长.成本结构是否合理关系到财政资金能否发挥出公共性、引导性的功效，体现出公共财政提供公共品和公共服务的根本职能。县级政府的着力点应放在提高政府管理的效能上，进一步提高财政绩效，才是经济社会发展应该带来的成果，这一认识有利于加强行政成本控制的针对性。　　 2、县级政府行政成本变动与县域经济发展产业结构有关　　 按照县级政府经济发展阶段可将县级政府分为三类，分别是第一产业增加值占GDP的比重在20％以上、10％-20％之间以及10％以下，从研究结论中得知，这三种不同类型的县级政府，其行政成本变动的影响因素不一样，并且其对应的解释变量的影响强度也各不相同，这一认识有利于我们开展对县级政府行政成本的分类控制。　　 3、财政支农资金投向农村基础设施等公共品建设更有效率　　 研究发现，财政支农资金用于改善农村生产条件、加大对农村农田水利等基础设施建设更有效率。按照模型的测算，农村基础设施和农田水利的投入两项相加对农牧渔业GDP的影响系数达到18％以上，说明行政成本中对农业农村影响最大的是农村公共品提供；而农产品加工、良种农机补贴等对农业生产领域的直接投入对农牧渔业总值的贡献率仅为8.5％，说明这部分投入也有较大影响但不如前者。　　 四、有关县级行政成本控制的政策建议　　 按照行政成本运行机制的特点，根据本研究的计量分析结果，从考核、法制和监督提出三点政策建议措施。　　 第一，针对县级行政成本的几个主要影响因素，用政绩考核手段建立行政成本核算体系。建议筛选出行政成本的系列控制指标，纳入任期绩效考核。以行政成本核算为依据、以公共产品价值高低的公众评价为原则，结合班子和个人的评先评优、干部任用等方面的条件，建立惩戒机制，增强成本控制的内在动力。　　 第二，针对行政成本运行的外部环境，用依法治理手段强化行政成本运行监督。全面清理已经不适应社会现实的法律、法规和文件，按照经济发展规律实事求是地制定出与社会经济发展水平相适应的各级政府行政成本的范围和公务用车、公务接待和因公出国费用的标准，推进“三公”制度改革。超出范围和标准的，视情节轻重以违纪处理甚至依法追究法律责任。　　 第三，针对行政成本的运行机制，加大约束监督力度。把行政成本控制指标列入人代会审议的政府工作报告、财政报告、国民经济和社会发展计划报告，明确责任主体和责任人，综合运用审计、网络等监管手段对行政成本的预算、拨付、使用、决算等运行的全过程进行硬化约束，使政府的行政权力在制度的约束下阳光配置和运作公共资源，接受人大、审计和公众的监督。　　 五、有待进一步研究的问题　　 一是进一步明确县级政府的目标和任务。县级政府一般接受上级政府指派的目标和任务。如果其职责不明、或事权被放大，势必造成财权与事权不相匹配，引发行政成本上升。　　 二是如何避免县级政府之间的过度竞争。业态同质化、片面追求GDP以及违反经济规律盲目超前等现象时有发生，县级政府之间的过度竞争是造成行政成本不合理上升的重要因素。