恩施地区是一个以村落为背景，少数民族占主体地位的乡村社会，由于其特殊的地理位置、民族成分的复杂多样等原因，长期以来形成了以地缘和血缘为主体的社会。历代王朝对恩施地区乡村社会的掌控主要通过士绅的纽带作用，依靠其“自治功能”向前发展，代表乡村行政力量的“乡官”来自于民间的推举和政府的许可，地方和中央的关系通过“贡赐制（朝贡制）”和“土司制度”体现出来。真正开始触及乡村行政权力的是在清朝“改土归流”时的“流官”的设置，但这也只局限在县及县以上，县以下乡村没有正式的行政权力，主要还是依靠“自治”功能，而且政府对当地的开发也集中在设官分职和对经济结构的调整上，对于乡村行政权力很少作制度安排。　　 县以下基层组织既是一个政治组织，又是一个经济组织。基层组织的变化和变化发展，才会引起乡村社会的发展变化。如明清的“保甲制度”和“乡约”，都是其自身发展到一定阶段的产物，是由政府认可、默许并作以指导的“自治”制度规定。　　 科举制废除以后，回避制度被“地方自治”取代，地方精英进入政治的路径相应改变，他们开始直接参与地方政权。士绅产生了分化，伴随着二十世纪二三十年代的“练团保境”，一部分土豪劣绅依靠宗族的力量，武断乡曲，形成地方团阀割据的局面，政府对恩施地区的乡村社会处于一个失控的状态。抗战开始以后，湖北大部分沦陷于敌手，除了恩施地区、鄂北、鄂中这几部分县外，其他各县县治和各乡、镇、保公所经常需要转移和变动，地方秩序比较混乱。面对战争所需的资源越来越多和乡村日益严重的社会状况，政府只有依靠强制力推行行政权力下渗到乡村社会，以维持国家机器的正常运转，在乡村汲取更多的财富。因此，对传统的基层组织必须进行重组，完成对乡村社会的现代改造，才能达到掌控乡村社会的目的，经过一段时间的探索，1939年“新县制”应运而生。　　 首先，“新县制”的推行既是继承又是发展。一方面它通过对先前实行的基层组织——保甲制进行重新整合，使之在新县制中发挥更大的作用：保甲制把军、政、教三者融为一体，各乡、镇、保负责人，在行政上是乡、镇、保长；在教育上是乡、镇中心学校校长和保国民学校校长；在军事上是乡、镇保国民兵团团长，即“三位一体制”。其目的是要以政治的力量推动教育，以教育的功能改革政治，做到政教不分、文武合一，为普及国民教育，为实行全民皆兵做好组织上的准备。通过它的实施，国家行政权力下渗到乡村，县下乡镇长、保长等乡官官僚化，成为政府行政权力的代理人，筹粮和征兵成了保甲的主要职责，又运用“联保连坐法”把小农紧紧束缚在一起，以保证国家对社会资源的抽取。　　 另一方面“新县制”下的社会控制以对经济资源和人力资源的控制为主。当时湖北省推行的“新湖北建设大纲”中订有各项经济政策，如推行二五减租、田赋征实、兴办合作事业、进行物物交换等各项具体措施。其目的是要在所属各县有粮可征、有兵可抽、有物资可供前线，并防止奸商囤积居奇，防止物价上升带来的经济困难，这些措施的实行，使抗战时期恩施的物质基础得到提升，为六战区的抗战创造了物质条件；同时，以“户口”为基点的人力资源控制也全面铺展开来，它是政府征兵征赋、编派力役的重要依据，与以往相比，“新县制”下的兵役、力役和驿运负担要大得多，而且带有强制性。　　 其次，恩施地区“新县制”推行时，随着以家族、宗族为主导的乡绅势力边缘化，绅权出现与基层政权合二为一的趋势，国民党也因无力派遣一支庞大的队伍下乡，开始在基层大规模发展党员，使其向保甲体制中渗透，逐步排挤宗族组织，一旦发展到一定程度，突破瓶颈，国民党组织若能取代宗族组织，则说明了国民政府对恩施地区乡村社会的现代改造已经延伸到乡村社会的各个角落。　　 综上所述，抗战时期国民政府在恩施地区通过新县制的实施，把国家行政权力下渗到乡村，逐步形成了“国家（乡官）——小农”为主导的强力控制模式。