由于治理问题的日益复杂性及政府内部职能分工的专业性等原因,政策协同成为政策管理的基本任务以及政府治理的重要方式。当协同的各个领域的政策存在某个领域的政策方案和准则成为其它领域政策的方案和准则的依据时就表现为政策粘嵌。在我国的政策实践中经常出现这种独特的政策协同现象,并且事实上它既可以是政府治理的手段,也可以成为政策改革的阻力。但在政策科学的文献中,对常规的政策协同讨论较多,对高度协同的政策粘嵌的生成和变迁缺乏理论关注。本文以政策关系和政策变迁为视角,以当代中国户籍政策为中心的多领域政策粘嵌60多年来的变迁为启发性案例,对政策粘嵌的形成和功能,分离的原因、途径和效果,以及由此反映出的我国政策管理和政府治理的困境进行了考察和分析。政策粘嵌由“战略性共识”、“结构性规划”和“程序性操作”三个要素共同作用构建形成。政策粘嵌的结构根据其涉入的领域的数量及其关系的复杂程度分为简单粘嵌、多维粘嵌和网络粘嵌。多维粘嵌和网络粘嵌结构是由直接设计、间接转换以及模仿扩散等途径渐进形成的。政策粘嵌的功能逻辑是,通过跨领域的一体化政策框架降低政策间的运行成本和有效利用限政策资源以解决复杂的公共问题,也就是通过政策结构的调整来组合和优化单项或单个领域政策的分配、再分配和控制的基本功能以将其导向特定的政策目标。从原始政策目标或者政府意图之外的标准来看,政策粘嵌存在扭曲公共政策正常基本功能运行的负功能,表现为资源分配失衡、社会控制过度以及政策粘嵌中“中心”政策的变异,这是政策粘嵌分离的内在原因；当社会发展阶段发生转变的时候,国家和政府所面临的复杂性公共问题和政策目标也会发生改变,原来政策粘嵌的基本功能在方向上就与新的政策问题和目标不匹配,这是政策粘嵌分离的外在压力。但是由于一方面各个领域的政策之间在方案设计的“技术”上高度依赖和关联,另一方面形成的一体化的多领域政策集合在资源分配优先序或社会控制方向上高度一致而导致“利益”格局固化,构成“政策矩阵”的政策粘嵌一旦形成就具备产生路径依赖的基本条件,其影响是粘嵌关系中任何单个领域的政策或单项政策变迁的困难,进而又导致政策粘嵌难以分离。政策粘嵌的分离有“外部冲击的革命模式”和“内部能动的改革模式”两种。但是在国家基本制度不发生变革和需要避免出现政策体系动荡的情况下,“内部能动的改革模式”是理性的选择。在具体改革方式上,依据政策粘嵌中不同领域政策改革“时序”的选择(历时还是共时)以及“改革点”的选择(“中心”政策还是“外围”政策),有中心突破、外围剥离和双向改革三种基本途径。中心突破途径包括全面改革方式、局部调整方式和变相传导方式,外围剥离途径包括替换分流方式、连带松动方式、倒逼脱钩方式和矫正调适方式。政策粘嵌的基本特点是不同领域政策方案设计“技术”上的关联以及由此而形成的资源分配或社会控制“利益”上的目标导向性,因此政策方案设计“技术”层面的“工具替代性”和资源分配或社会控制“利益”层面的“利益阻滞性”是影响其分离效果的两个变量。基于“工具替代性”的强、中、弱三个层次和“利益阻滞性”的大、小两种情况的差异,政策粘嵌分离的效果表现为完全分离、基本分离、部分分离、有限分离四种基本情况以及“区域分离”的特殊情况。将分析视角从政策粘嵌扩展至“政策关系”,将政策粘嵌的分离扩展至“政策变迁”,还可以发现不同状态的“政策关系”对“政策变迁”的影响。在政策协同关系下,问题的显现可能性小,议题触发主要依靠决策者内部主张,政策改革的结果要么是陷入僵局,要么只能是渐进调适；在政策冲突关系下,问题显现的可能性大,议题触发往往由目标群体外部直接倡议,政策改革的结果是快速变迁。户籍政策粘嵌的分离还显示社会转型时期我国政策的管理存在“协同”和“反协同”的双重任务：一方面需要运用政策协同作为治理手段来克服政府架构中的政策不协调以解决复杂性问题,另一方面却又经常制造了不合理的政策协同从而需要“反协同”改革。这种矛盾现象的原因是我国“碎片化的权威主义”决策体制和“运动型治理”中的“政策群”协同机制。要破解这种困境,需要加强各领域政策的“顶层设计”,强化政策规划的科学性和战略性；当然如果要从根本上解决问题则需要对国家党政体制进行必要的调整和改革,核心目标是在政府架构中形成成熟的常规治理机制。