公正作为古往今来人类孜孜以求探索的真谛及坚定不移捍卫的崇高理想，最初存在于道德领域，以纯粹个体美德形式规范着社会交往活动。为避免自然状态下的秩序招致破坏，人们组建国家并赋予其权力，旨在通过政治力量的介入对自发秩序下“权利分配的定分规律”以外在制度形式总结出来，划分彼此的权利边界。公正为政治实践提供了活动的前提与未来的可能形态，构成了制度的伦理基础与评判标准。国家创设制度的正当理由在于规定社会成员的权利空间及基本行为方式，将社会控制在秩序范围之内。制度公正的本质是国家对个人所拥有的基本权利的合理配置。　　 现代社会，劳动权作为一系列与其社会劳动密切相关的人权属性之权利，需要国家通过订立劳动就业制度将劳动权由理念形态上升为法定形态再通过执行制度达到实有形态。劳动就业制度作为记载和保障劳动权的工具，是国家意志的物化，决定着劳动权的实现程度。劳动就业制度作为一项重要的社会制度，同样应以公正为元规则。劳动就业制度公正的实质是平等地保护全体劳动者的基本劳动权、正当合理地平衡劳动关系双方的权利和义务关系、实现不同劳动者群体之间权利配置的均衡化。“高度关注民生”作为表述历史唯物主义深刻命题的政治语言，其本质上牵涉最广大人民的根本利益问题，其薄弱环节在社会底层，其最为基本的问题是劳动就业及其过程中的劳动权保障问题。因此，劳动就业制度恰恰是作为社会底层低端经济活动主体的非正规就业群体最为需要的、最能够维护其权利、却最为缺少的必要规则。选取处于职业层次底端的非正规就业群体作为研究基点，旨在通过公正有效的劳动就业制度供给加强对最弱意义上的劳动者群体的权利补偿，并促进该群体与正规就业群体之间的权利配置均衡化，这也是劳动就业制度公正的应有之义。　　 我国的社会转型是基于政府主导改革逻辑的渐进主义制度转型，政府角色的历史规定性及政府在国家政治结构中的权能决定了其作为制度变迁第一推动力和实践主体的地位。作为与劳动力市场最为近距离接触的公权组织、执行劳动就业制度的权威机构、立法机关的协助者与劳动行政立法者、决策者，政府始终担负着劳动就业制度供给与变迁的使命。政府作为超越于各种利益群体之上的公共权力代表，负有为全体劳动者谋取利益、维护社会公正的责任。政府主导劳动就业制度公正，内在地要求政府遵循公正这一价值准则，对劳动就业制度未来变迁进行合理布局与规划，并通过劳动行政立法、劳动决策、具体执行行为等强制力来制定和实施一系列具体的劳动就业制度，从更为广泛的领域、以普遍认同的劳动就业制度来保障所有劳动者实有权利的大致均衡、劳动关系双方权利义务的对等，并最终促进市场公平与社会公平的实现。公正既是不断发展的政治理想又是连续不断的政治实践活动，不同时期的劳动就业制度总是承载着与本时代背景相适应的政府公正观内涵。　　 现行劳动就业制度文本已经初步构建出劳动者权利的制度化保障大体框架，从形式上赋予了全体劳动者平等的劳动权。然而，判断劳动就业制度的公正性仅通过文本研究难具备说服力。人们之所以诉求公正，是缘于社会不公正问题的存在。在市场逐渐向社会各领域渗透过程中，城市劳动力市场被体制和市场因素分割为体制内、新兴正规、非正规板块。从非正规就业领域考察，在没有公权维持起码的公正情况下，非正规就业群体存在劳动权虚置问题。从非正规就业群体与正规就业群体对比角度进行分析，两个群体在各自职业所附带的行业领域、职业层次和职业机会的可得性、劳动基准、劳动关系、社会保障、职业发展等方面存在天壤之别。　　 一种权利的正当性不仅仅在于权利本身的合法性或合制度性，也在于权利所诉诸的制度本身是否正当。由于我国的劳动就业制度改革是在政府主导下以计划时期旧体制框架为基础、以初级劳动力市场为基准进行的，劳动就业制度的变革滞后于经济改革进程，体制内劳动就业制度因素仍一定程度在传统正规部门延续，而体制外非正规就业市场则缺少专项法律法规与统筹规划措施。现有劳动就业制度规定的普遍权利与自由并不能真正为全体劳动者享有，相对于受规则调节、制度庇护的劳动者群体而言，劳动就业制度仅给予了非正规就业群体一个“权利摆设”。　　 虽然政府主导型劳动就业制度变迁在特定时期有其历史合理性，但政府介入劳动就业制度安排的合理性并不意味着制度本身的公正性或政府制度伦理价值取向与制度行为的公正性。由政府对非正规就业领域的制度供给状况，可以窥见劳动就业制度的实质不公之处，并进而映射出政府作为劳动就业制度供给的实践主体在介入制度安排时对公正性的忽视：政府“全能主义”情结犹存；政府的制度伦理判断存在公正偏失；政府的劳动行政立法行为、劳动决策行为、制度执行行为有违程序公正原则。　　 劳动就业问题须借助于国家强制力量并通过政府的制度供给活动得以解决，首先，厘清政府主导劳动就业制度供给的范畴与权限。其次，选定政府制度伦理之公正取向的立足点。复次，政府要确立非正规就业的战略地位，以非正规就业群体为基点，对实现劳动就业制度公正进行总体规划与现行制度整合。再次，政府应按照解决生计、赋权增益、优化格局逐级递进目标，有效衔接促进劳动就业制度公正的配套制度，从而实现劳动就业制度的实质公正。最后，需要通过规范劳动行政立法行为过程、优化劳动决策行为过程、完善政府的劳动就业制度执行行为过程，促进劳动就业制度的程序公正。此外，实现劳动就业制度公正必将是一个系统化工程，除由政府主导劳动就业制度的制定与执行之外，还有赖于经济、政治、社会、文化诸领域相关因素推进劳动就业制度公正的顺利实现与整体效能的发挥。