我国地方债务风险的现状及成因分析——基于IMF风险分析框架的视角

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我国为了应对2008年金融危机所带来的一系列的冲击,实施积极的财政政策和宽松的货币政策。中央政府为了保证经济能够在理想范围内增长,出台了政府性投资“四万亿计划”等政策,这些经济刺激计划成功抵消了中国经济增长急剧下降所带来的负面影响;从另一方面来看,相关计划的实施需要地方政府提供大量的资金进行配套投资,然而在地方政府财力有限的情况下,大量的投资资金只能通过其变相举债的形式取得,用于基础设施的建设投资,这在一定程度上扩大了地方政府债务规模。直到2010年,我国地方政府债务危机爆发,届时,我国地方政府债务问题显现在了公众的视野当中,也有越来越多的社会舆论对我国地方政府债务风险开始了关注。  为了防止债务的过度膨胀,国家开始对地方政府融资平台进行大面积的清理,并通过提高政府债务透明度的角度开始,在2011年、2013年对我国地方政府债务进行了全面的审计。随着新《预算法》和34号文等相关法律法规的颁布、债务置换计划的实施,中央开始逐步规范我国地方政府债务的管理,进一步防范债务风险的爆发。本文对我国地方政府债务风险进行研究,具有十分重要的意义。  本文主要分别五个部分。第一章,搜集整理了国内外学者关于地方政府债务风险的研究,分别从其成因、防范措施和预警机制以及债务利弊等方面进行了文献综述,其次,介绍了本文的基本框架和研究方法,并说明了创新和不足之处。第二章对债务风险做了界定,介绍了 IMF债务风险分析框架,对相关指标进行了阐述,并总结了 IMF对我国债务风险成因的认识。第三章对我国地方政府债务风险现状进行了研究分析,分别从债务总体风险和各省市的风险进行分析,根据 IMF债务风险分析框架研究得出:我国地方政府债务总体风险属于 IMF界定的“低度审查”国家,处于低风险国家,从各省的情况研究发现,我国贵州省、青海省和海南省三省的债务风险属于 IMF界定的需要进行“高度审查”的地区,其余省市属于 IMF界定的“低度审查”地区,债务风险属于低风险。其中债务风险需要进行“高度审查”的地区中,以贵州省为例,进行了风险冲击分析,研究发现,若贵州省在2017-2020年遭遇经济增速下滑或者财政赤字扩大的冲击,将会面临较大的债务风险,整体而言,贵州省的债务风险属于高度债务风险。由于地理位置、经济发展水平等因素的差异,通过对2015年、2016年全国各省的债务水平指标进行分析,我国地区之间的债务风险水平差异也较大,测算发现,我国东部地区和西部地区的债务风险均高于中部地区。接着,本章对我国债务风险的演变过程进行了分析,根据 IMF债务风险分析框架,侧重以债务水平指标为基础,以时间为主线,综合我国财政体制、债务规模等因素,对我国债务风险的演变过程进行了梳理,对其各个阶段——风险起步期、形成期、增长期以及凸显期和防范期分别进行了分析,进一步对债务风险在“划分收支、分级包干”财政体制、“分税制”财政体制、亚洲金融危机、2008年全球金融危机和新《预算法》实施的各个阶段的演变过程的特点进行了梳理。第四章从财政体制、政治体制和经济体制的角度出发,结合 IMF对我国债务风险的研究,探讨了我国地方政府债务风险的形成原因。从财政体制方面来看,有以下几个原因:分税制下地方政府财力与事权不匹配、转移支付制度不完善以及预算软约束下,中央政府兜底地方政府债务等;从政治体制出发,政绩考核机制的不完善,官员任职周期短、监管的缺位,债务缺乏透明度等也是债务风险的成因;从经济体制方面而言,有以下几个原因:政府与市场关系划分不明确,存在“越位”、“缺位”现象、经济进入“新常态”,经济增速放缓、过度依赖土地融资模式等。第五章,提出政策建议,分别从增强地方自主权,转变政府职能、建立和完善风险预警指标体系、建立健全监督机制,提高债务信息透明度、建立科学的官员考核追责制、拓宽投融资渠道等方面出发,对防范和管理我国地方政府债务风险提出了政策建议。
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