农村集体土地的改革与当前房价问题、土地财政、地方债等重大经济社会问题都有着密不可分的关系,改革农村土地制度已经成为一种共识。其中,农村集体土地增值利益的分享如何实现是改革中无法回避的关键性问题。改革存在两种导向选择,一种是利益导向,一种是危机导向。我国集体土地增值分配问题导致人们产生不公正、焦虑乃至恐惧的负面情绪,社会如果因为社会心理失衡所引发的破坏性的风险情绪一旦得不到矫正而失控,改革就不得不以危机为导向。今天,我们应该更加主动地重视利益导向在集体土地增值分配改革中的作用。研究利益问题的首要任务是界定利益的概念,这也是相关研究的逻辑起点。从增值的原因和特点对土地利益相关概念进行定义是比较通行的办法。农村集体土地增值利益作为利益谱系中的一种,除了具有利益的一般特性之外,由于其所处的时代,也表现出了相对于一般利益的独特个性。从时间上来看呈现波浪式的增长,从空间上来看有明显的地域性,从内外联系来看表现出强烈的外部性,从产生来源来看具有社会性,从增值的空间来看具有渠道依赖性。进一步来说,从法律上对农村集体土地增值利益分类,除了可以进行一般分类,还应该综合农村集体土地增值和增值利益的特点,将分类标准作为先导性问题,放弃从概念法学的角度出发试图进行完美规则下的分类,而以主体为分类主线,利用复合标准进行图表式分类。利益问题的改革,不是改革利益的生成方式,而是改革利益的分配方式;不是追求利益独占,而是追求利益分享,能否实现共享增值利益是顺利推进改革和发展的必要条件,加强社会公正是农村集体土地增值利益分享改革的发展方向。在这一认识上的偏差导致了既有的改革(尽管多数没有冠之以“农村集体土地增值利益分享改革”之名)在改革实践中,出现理论上的认识偏差和实践上的机制不足,并使改革进入了误区。因此,有必要将社会公正的视角延伸到改革过程本身。现有的农村集体土地增值利益分享改革从改革的着力点来看,大抵可以分为三条路径:一是立足于土地相关权利的重新界定以厘清增值利益分享的权利基础,形成了土地产权改革路径;二是从增值利益的实现环节主要在交易环节,增值利益主要体现为交易性利益的角度这一认识出发,将改革聚焦于农村集体土地的交易流转,形成了土地交易改革路径;三是直接在经济利益的分配上做文章,从收益分配环节下功夫,形成了收益分配改革路径。三种改革着力点不同,效果也参差不齐,甚至对同一种改革,也毁誉参半。如何科学评价已有的改革事关农村集体土地增值利益分享法律制度构建的发展方向。本文从应然的角度选择了价值判断标准,以衡量这样的改革是不是实现了农村集体土地增值利益的公平协调分享,又从实然的角度选择了事实判断标准,以衡量改革是否具有可行性和现实合理性。并且,在相关性验证的基础上,通过变量分析,证明了加强制度构建的科学性是制度构建公正性的必要条件,而政府主导下的渐进式改革是实现农村集体土地增值利益分享的最佳路径。那么,如何实现政府主导下的渐进式改革并科学构建农村集体土地增值利益分享的制度呢?意识形态有三个层面:一是信仰层面;二是认识层面;三是策略层面。从一般意义上来讲,政权的政治属性决定了意识形态的第一层面,改革追求的是实质层面的意识形态,关乎意识形态的第二层面,但是仅仅停留在第一、第二层面就会变得大而空,形式法治则是作为第三个层面的意识形态而存在。中国共产党领导下的农村集体土地增值利益分享改革已经解决了认识层面的改革目标问题,在建设社会主义法治国家的大背景下,形式法治无疑是策略层面的最优选项。农村集体土地增值利益分享的实现,依赖于改革推进,通过法治来落实,这是农村集体土地增值利益分享、农村集体土地增值利益分享改革与农村集体土地增值利益分享法律制度之间的基本逻辑关系。农村集体土地增值利益分享的实质是对原有利益分配模式的机制做出宏观安排并重新组合治理机制,以实现利益分享,因此,本文运用多层次治理(Multi-level Governance)理论的前导理论——“元治理”(Meta governance)理论,提出了农村集体土地增值利益分享的“元改革”,主张推进多元协调思路下的农村集体土地增值利益分享改革法治化与法律改革,认为利益分享是最终目标,制度改革是基本手段,法治化是根本保证,多元协调是实施路径。农村集体土地增值分享法律制度的构建不能仅仅从法律机构的角度来考虑,需要综合各方面的立场,进行政府、市场与社会的多元治理。具体而言,包括为实现市场机制构建政府-市场混合型的农村集体土地征收储备制度以推进土地交易模式的市场化,以征收补偿为重点构建利益分配的权利体系,以实现利益协调为目标构建利益协调法律制度。农村集体土地之上的利益冲突主要包括由于流转本身而产生的内部冲突和由于土地征收产生巨大收益而产生的冲突两种,其中,后者是主要冲突。收益性利益是农村集体土地增值利益的主要表现方式,而收益性利益是在交易中实现的,因此,交易是农村集体土地增值的主要环节。农村集体土地增值利益分享法律机制的构建首当其冲的就是土地交易法律制度的改革。市场配置和政府配置是社会资源配置系统中最重要的两个子系统,而法律则要对资源配置所涉及的权利和权力加以规定。在市场化和反市场化的“双向运动”中,资源配置是法律上的一个核心问题。建立政府-市场混合型的农村集体土地征收储备制度就是从理顺土地储备、土地征收、土地交易之间的关系出发,改革农村集体土地征收与补偿模式,从维护市场正常运行、发挥土地资源优势、保障土地市场供给、创造经济社会效益等方面着手,构建政府权力、社会权力和市场权力多中心治理的路径,分别从国家土地储备、储备土地交易、储备机构管理、储备政府干预和土地征收储备等方面进行相关制度的构建。我们对农村集体土地增值利益分享的契约治理的完善还是要从权利的角度进行切入,在契约关系中予以展开,在这中间,契约是中介性范畴,利益是目的性范畴,权利是手段性范畴。农村土地法律制度变革的逻辑进路应是农村土地权利体系化,农村集体土地增值利益的分享在法律上最终体现为权利的配置。通过分配权利法律制度的构建对分享权利体系进行完善,能够为农村集体土地增值利益的分享提供基本权利基础,农村集体土地增值利益分享的分配权利法律制度是现有的法律权利体系的补充,内生于已有的民事权利制度。现行的政府单一中心主导的农村集体土地征收与补偿模式不尊重相关主体的土地处分权,对市场化的土地增值分配是排斥的。在农村集体土地的征收中涉及到了农村集体土地所有权的不同功能,体现了不同的社会关系。在不同的社会关系中,社会公正的标准也不尽相同,这也造成了利益分配的复杂性。土地征收中的三种社会关系立足于三种不同的基本关系,存在于三种性质的契约之中,需要综合运用三种治理模式。在具体路径上,建议通过“所有权——成员权——承包权——承包土地使用权——土地经营权”的逻辑落实土地处分权,间接实现承包经营权与土地经营权的分离,推动经营权的债权物权化,特别是完善征收前与关系契约相关的成员权制度和征收中与交易契约相关的处分权制度。农村集体土地增值利益分享不是一个静态的过程,权利的合理配置是利益合理分配的第一步,在制度构建中,除了考虑静态的权利配置,还需要考虑动态的利益冲突,制度的交错运行需要一个红绿灯,利益协调制度就是农村集体土地增值利益分享法律制度中的红绿灯。利益协调法律制度进一步将利益调节、利益制衡、利益均衡等价值考量显性化,确定利益协调的基本目标、权利之间的优先规则和利益协调的基本规则,为利益分享提供冲突规则。利益协调制度的构建的价值,首先是适应正义标准多样性,农村集体土地增值利益分享的正义需要满足初始状态的权利公正、交易状态的自由平等和分配状态的需求公正;其次,是解决权利冲突的需要,从策略上来讲,可以选择通过确立优先规则来替代具体的位阶规则,以满足权利冲突解决的需要;最后,是公共利益实现的需要,本文认为拓展公法的帝王原则——比例原则在民法、行政法、经济法相互交织的农村集体土地增值利益分享中的运用,将有助于公共利益实现方式的多样性。