官僚自主性是伴生于组织化社会的一个传统难题，它意味着官僚机构及个体脱离了委托人的控制，理性地为自己谋取私利。官僚自主性的存在不但扭曲了官僚组织原本服务于委托人的目的，亦对公共利益有极大的危害。当代中国的官僚自主性问题既具有现代官僚制的普遍特征，也沿袭了传统官僚政治的一些陋习，还有当前体制下的特殊表现。不同于西方分权体制内官僚机构对立法机构的离心倾向，以及传统政治中君主与官僚集团的博弈关系，本文所讨论的官僚自主性问题，主要指官僚机构脱离党一政系统领导层控制的自主行动，同时亦是其相对于公众的利益自主性。官僚自主性通常来自其主观上的自利性、以及他人所无法企及的信息获取和专业技术优势。而如何消解上述优势、对官僚进行有效的监督，就成为各类官僚控制策略历来所关注的核心问题。　　近年来，地方政府开始尝试在干部绩效考核过程中引入公众参与，意图找到体制内外的两种控制官僚逻辑的结合点，实现垂直监督与水平监督的统一。例如珠海、南京等地开展的“万人评议政府”活动就是这类实践的典型形式。相比之下，杭州的参与式绩效评价活动尽管与它们同期开展，迄今已坚持了十年，且在制度一过程两方面都有独到的经验，但以往它并未引起学术界的广泛关注，也鲜有从公众参与、官僚自主性等角度对其进行的深入研究与系统总结。因此本文选择以杭州案例为研究基础，努力把握参与式绩效评价的发生逻辑、发展线索及演进过程，全面总结它的主要绩效和局限，进而归纳出某种新型的官僚控制模式。　　从宏观历史背景看，参与式绩效评价依然是在中国特定的政治发展脉络中展开的。而在微观的演进过程方面，本文依据制度变迁与核心问题的转移将杭州的参与式绩效评价划分为三个发展阶段:即缘起、调整与转型。所谓的缘起阶段，地方政府要处理的问题是怎样找到一种创新策略来弥补体制内控制官僚工具的不足？换言之，地方领导人已经发现目标考核等体制内手段的缺陷，它们不能对官僚机构形成强激励，无力满足公众对优质公共服务的需求及政府领导层的政绩诉求。于是，杭州着手建立“满意单位不满意单位评选”这一吸纳公众参与的压力机制，并且对控制官僚产生了初步效用。　　调整阶段也是参与式绩效评价的自我合理化时期。针对前一阶段暴露的问题，领导层主要对评选制度本身做了大量的调整和细化工作，旨在加强评选活动的客观性与合理性，使其能获致各方面认可。评选过程中，政府领导层、官僚机构与公众之间的互动更为深入地展开。公众关注的重点开始转向民生问题，他们分散的意见、要求经过满意度测评机制的整合后进入了政策议程;官僚机构在评选压力之下，开始出现机会主义性质的行动;政府领导层对官僚机构交替运用压力、安抚、妥协等策略，以保持适度的控制力。参与式绩效评价的效果继续显现，机关作风和效能问题得到改善。然而，公众满意度测评也因其固有的缺陷而招致争议，评估的技术与方法、评选过程中的沟通与反馈也都还存在问题。　　从2005年起，杭州的参与式绩效评价进入到体系化的综合考评时期。综合考评究竟是一次成功的转型，还是又走回了体制内考核的老路，这是需要结合实践进程来加以考察的关键问题。此次转型的外在压力来自中央对地方系列的绩效评价体系的期待、以及对杭州实践的关注，而内在张力则是要回应官僚机构的意见，弥补公众满意度测评的功能缺陷。综合考评的最大特点是将体制外的公众参与和体制内的目标考核置于同一个考绩体系中，但与“满意单位不满意单位评选”制度相比，它减轻了官僚机构的压力，同时扩张了政府领导层的自由裁量权。公众参与在综合考评时期有所发展，但也遇到深层次的制约因素;官僚机构的策略抵制类型越发丰富;政府领导层则继续扮演着平衡者角色，巩固自身对官僚机构的控制力。　　在理论研讨部分，本文以行动者为中心视角，旨在通过行动过程的再阐释来概括官僚控制的创新模式。首先是从行动者目标、资源、能力等角度对公众、官僚机构与政府领导层进行静态比较，分析他们可选择的策略;然后对三类行动者在绩效评价场景中的博弈关系作出全方位的分析与比较;再次是立足于杭州的案例，分析压力型考核的悖论，把握政府绩效评价的演进过程，并尝试归纳出“制度化参与”这一操作技术层面的控制官僚模式。在现有体制背景下，该模式的创新之处就在于首次将制度化、公众参与、官僚控制三个要点有机联系起来，并且展示出一定绩效;此外还对综合考评遇到的若干具体问题提出了对策建议。　　本文还将基于杭州案例进一步探讨矫治官僚自主性的逻辑、策略及模式。本文先指出，参与式绩效评价的产生、发展过程蕴涵着双重政治逻辑:第一重逻辑是结构性压力，即压力型体制、地方政府间竞争、政绩考核标准变化、市场经济等诸多要素的共同作用;第二重逻辑为群众路线的工作思路，参与式绩效评价本身带有群众路线的深刻印记，它侧重的是行政吸纳而非民主政治的一面，但其对于公众参与及民主政治仍具有特殊意义。之后本文试图基于比较的视野发掘参与式绩效评价的政治意蕴，即参照毛泽东时代及西方发达国家的控制官僚策略对其做了纵向与横向的比较，肯定了地方政府这类控制官僚实践的创新价值，也指出了不足之处及需努力方向，尤其是在公众的独立监督方面。最后，本文尝试归纳了控制官僚的三种总体性模式，即复合性、单一性与轴心化控制模式，并着重分析了轴心化控制模式应用于当代中国政治时的特点与缺陷，点明了该模式与“参与式”绩效评价的内在联系。　　总之，参与式绩效评价并无法取代立法、司法等公共权力对官僚的控制，而权力制衡遇到的主要制约因素实为当前的政治体制。因此，矫治官僚自主性其实是一项系统工程，它与体制改革、权力制衡、执政党一国家与社会关系调整、民主政治的发展等环节紧密联系在一起，需要付出长期不懈的努力。