本文立足于“网络社会多元共治何以实现”的核心问题,采用“政策工具”的视角,在考察我国网络社会治理政策工具选择的历史演进与变迁基础上,分析我国网络社会治理面临政策工具的选择失衡问题及其主体结构原因,进而剖析国外网络社会治理政策工具选择给我国带来的启示,最后讨论并建构实现我国网络社会多元共治的可能路径。“政策工具”理论是本文研究网络社会治理如何实现多元共治的基本工具。本文所指“政策”,是从宽泛意义上使用的术语,不仅包括政府等公共组织对社会公共事务进行管理时遵循的制度规则,还包括市场主体、社会组织等非公共组织在对自身事务或社会公共事务管理中拟定的成文规章制度。概而言之,是指公共组织、私人组织为规范人们行为而制定的相关制度准则。政策工具则指为提供公共物品或是维护公共秩序,由政府、市场主体、社会组织采用的各种方法、手段与机制。“政策工具”理论的基本内容包括:其一,任何一种工具都能建构一个治理网络。“工具决定了特定类型项目的核心参与者及其角色”①,即政策工具的选择决定着某个公共事务治理中存在哪些参与主体,也决定着这些参与主体在公共事务治理中的作用及其相互间的关系。与此同时,这些参与主体有着各自不同的理念、观点、动机和技能,因而政策工具的选择会影响到公共事务治理的最终结果。其二,某个公共事务治理往往需要采取多个政策工具的组合,意味着在多个治理网络的叠加基础上形成一个更加复杂的治理网络,这就意味着公共事务治理的参与主体是多元的,而且这些参与主体间不存在行政上的隶属关系,但在业务上会存在权利和利益上的关联。当前,面对网络社会治理中过去由政府作为单一主体采用直接行政监管方式带来的困局,我们采用政策工具视角进行分析,可以开辟一条新的研究路径。其一,网络社会本身是政府、市场和社会互动的产物。市场与政府间没有行政上的隶属关系,但有利益上的关联性;社会组织、公民与政府间也没有行政上的隶属关系,不受行政体制制约,可见,政府、市场和社会各方主体可以组成行动网络。其二,随着网络社会日益复杂,任何单一主体均无法承担全部治理职能,必然要由多方参与治理,从而形成多个权力中心,进而需要政府、市场和社会各方主体相互间进行合作。最后,网络社会本身就是一个由政府、市场和社会各方主体构成的网络,适合于用政策网络进行分析。由此可见,采用政策工具的视角探讨网络社会治理创新不仅是可行的,而且是必要的。以“政策工具”理论为分析视角,本文首先探讨了网络社会治理政策工具的分类,认为依据政府对网络社会治理的干预程度为标准,由低到高分为自愿性政策工具、混合性政策工具、强制性政策工具。进而从网络构建主体不同形成的政务型网络社会、市场型网络社会、社交型网络社会出发,在分别探讨各类网络社会拥有的政策工具类型基础上,遵循权责一致原则、先行行为理论,认为政务型网络社会应当形成以政府公权力监管为主、市场主体协助管理和社会主体自律为辅的政策工具组合;市场型网络社会应当形成以市场主体管理为主、政府监管和社①[美]莱斯特·M·萨拉蒙著,肖娜译:《政府工具:新治理指南》,北京:北京大学出版社,2016年版,第11页。会主体自律为辅的政策工具组合;社交型网络社会则应当形成以社会主体自律为主、政府监管和市场主体管理为辅的政策工具组合。以“政策工具”理论为分析视角,本文接着探讨了我国网络社会治理的历史发展与变迁,认为根据国家政策的内容变化,网络社会治理政策工具经历了由自愿性政策工具为主、强制性政策工具居于绝对主导地位再到自愿性、混合性政策工具逐步提升的动态演变过程,也经历了政府由较少直接干预到强有力直接干预再到减少直接干预的发展变迁。就当前网络社会治理实践来看,我国网络社会治理政策工具选择中仍然存在着强制性政策工具的应用偏重、混合性政策工具的使用欠缺、自愿性政策工具的实效不强等问题。产生上述问题的原因主要体现为政府部门运用传统管理模式的习惯难以改变、网络服务平台履行社会主体责任的观念淡薄、网络社会组织协助网络社会治理的能力有限、网民群体参与网络社会治理的意识不够强烈,由此导致网络社会治理依然在很大程度上依赖于政府单一主体实施监管、共建共治共享的多方协同共治格局至今尚未完全形成。以“政策工具”理论为分析视角,本文接着探讨了网络社会治理政策工具选择的国外做法,认为美国、日本、德国都注重选择适合本国国情的网络社会治理政策工具,并且随着互联网技术发展带来的新问题以及网络社会治理实践的新需要,这些国家在网络社会治理政策工具的选择方面也在不断调整政府监管、市场自治和社会自律的比重。通过对这些国家在网络社会治理政策工具选择方面的比较,本文认为,这些国家网络社会治理政策工具选择给予我国的启示是,政策工具选择应坚持多元化发展方向,实现政府监管、市场管理、社会自治的优化组合,从而发挥互联网企业、社会组织、网民等多方面社会力量的作用,共同承担起本国的网络社会治理任务。本文认为,我国网络社会治理政策工具的优化选择,应当转变过去依赖于政府单一主体实施监管的模式,以构建多中心协同治理模式为导向。多中心协同治理模式不仅强调网络社会治理的主体应当多元化,而且强调多元主体在治理中形成协同共治关系,从而实现行动者的相互联系和资源的整合,有助于优化资源配置,提升各治理主体的行动能力,契合网络社会治理的实际需要。可见,网络社会治理政策工具的优化选择主要应当从两个方面着手:一是实现网络社会治理中多元主体的角色分化,构建起政府组织依公权治理、市场主体依契约治理以及社会协同共治的网络社会治理模式,充分发挥政府的主导作用、市场的主体作用以及社会的参与作用。二是促进网络社会治理中多元主体间关系协调,在强化政府与市场合作互动、政府与社会合作互动、市场与社会合作互动的基础上,形成多元主体间的合作互动,促成网络社会治理的集体行动,实现多方主体协同共治格局的真正形成。这既是建设网络强国的需要,也是实现国家治理现代化和社会治理现代化的需要。