分税制财政体制下,地方政府间的相互竞争带来经济高速增长的同时也产生了许多负面影响。在经济“新常态”时期,地方政府的竞争目标需要转变。而顺应供给侧结构性改革的财税体制改革不仅是保障地方政府有效竞争的关键,也是新形势下刻不容缓的改革要求。基于此,本文主要对我国地方政府竞争的效率进行评估。并从财政制度的视角,分析制度安排对地方政府竞争效率的影响。本文首先界定了地方政府有效竞争和无效竞争的表现,并以规范分析的方法分析了地方政府有效竞争的财政制度应该如何安排。地方间的相互竞争解释了我国经济增长的奇迹,但同时也导致了公共商品供给不足、供给结构偏向、地方保护主义、重复建设、资源环境恶化以及地区间分配不公等问题。因此,地方政府的无效竞争不仅损害了公共资源配置效率,也造成了市场经济效率的损失。市场需要竞争保持活力,政府同样需要竞争产生效率,但是地方政府的有效竞争需要条件。竞争未必有效率,合作未必无效率,无论是竞争还是合作,都需要适度,过度就会产生无效率。财政制度的合理安排对构建竞争有度、合作有序的竞争秩序处于关键地位。政府对资源配置效率的影响通过公共预算收支的安排来实现,而层级政府间的分配关系也会影响地方政府的收支行为。如果财政制度的安排合理,则不会对地方政府的行为产生扭曲,也不会造成经济效率的损失,从而地方政府的竞争行为也能受到约束。所以有效的地方政府竞争需要财政制度的统筹安排。为了保障地方政府的有效竞争,应以税收中性和预算中性为前提,统筹税制、分税和转移支付制度安排,构建既有合作又有竞争的机制。全文基于此规范分析方式展开后文的实证分析。首先对我国地方政府的竞争现状进行分析;然后以公共经济效率和市场经济效率作为标准评估我国地方政府竞争的效率;最后从我国财政制度的安排现状入手,分析我国地方政府无效竞争的制度成因。通过实证分析得到以下结论:第一,我国地方政府存在激烈的税收竞争和公共支出竞争。分税制财政体制下,招商引资是地方经济增长的重要手段,也是获得税源扩大税基的主要方式。地方政府招商引资主要依靠税收优惠政策和公共支出政策。为了吸引资本进入,地方政府必然展开激烈的竞争活动。作为影响企业运行成本的主要税种,地方政府的税收竞争主要是围绕“共享税”的相对竞争,而公共支出竞争则表现出公共支出和经济建设支出的攀比竞争。第二,地方政府竞争的存在性不容置疑。在我国分税制财政体制下,这种竞争表现出了招商引资的竞争特点,其实质都是为了吸引投资形成规模效应,从而扩大税基增加地方收入,但是这种竞争并没有效率。税收的“竞底”竞争和公共支出的“攀比”竞争会造成公共供给不足以及公共资金的浪费和支出结构的不合理,扭曲了公共资源的配置效率。并且不同地区的竞争活动对公共资源配置效率存在显著差异。东部地区因竞争优势使得中西部地区即使采用财政竞争手段也并不能成功吸引资源要素流入。粗放式的竞争方式扩大了地区的财力差距,使得中西部地区的公共供给效率无法得到保障,从而形成“竞次”的无效竞争结果。同时,地方政府通过税收竞争和公共支出竞争,对于要素积累和地区规模经济的形成具有一定的促进作用,能够显著促进经济增长效应。但是这种经济增长效应却以社会福利的损失为代价,地方政府间对资源的争夺只注重了经济增长的速度,却造成了整体经济效率的损失。并且这种影响同样具有地区差异。东部地区因其地理优势和资源优势,在竞争中占有先天优势。中西部地区还处于规模经济的起步阶段,其竞争能力不如东部地区。如果一味以优惠税率或者扩大经济建设支出为竞争筹码,不仅不能引资成功发展经济,还会导致公共供给不足、社会福利受损,从而形成强者更强、弱者更弱的“马太效应”。第三,地方政府间的无效竞争,本质上是财政制度的安排不合理,对地方政府的行为产生了负向激励。预算“软约束”、分成比例过大以及专项转移支付的占比过高均会扭曲地方政府的收支行为,并加剧了地方政府间的过度竞争。预算“软约束”并不能有效约束地方政府的行为,使地方政府可以通过税收优惠和增加公共支出规模展开竞争。分税产生的地区横向财力不公进一步拉大了地区间的竞争能力差距,使得欠发达地区的发展更加依赖中央的转移支付,增加了中央调节地区财力不平衡的压力。同时,转移支付结构中专项转移支付的比重过大,依赖透明度低且相机性强的专项转移支付又会进一步加剧地方政府竞争程度,从而形成不良竞争循环。通过进一步分析财政制度安排对地方政府竞争效率的影响。实证结果表明,财政制度的安排不合理是地方政府无效竞争的主要原因。一是预算“软约束”降低了地方政府无效竞争的成本,使得地方政府间的无效竞争得以持续。二是我国的分税侧重于税收收入在层级政府间的分配,并不重视地方税的建设,特别是“营改增”的税制改革加剧了地方税收收入的矛盾。地方的主要税收收入来自“共享”收入,中央和地方之间的分成比例过大,经济发展较好的地区“共享”的多,经济发展较差的地区“共享”的少,从而形成地方政府之间为了争夺更大的财政收入和经济规模展开过度竞争。并且这种共享方式也进一步扩大了地区间的财力差距,使得地区间的公共商品的成本分担不公。这不仅加大了中央对地方的转移支付压力,也拉大了地区间竞争能力的差距,是地方政府无效竞争的主要原因。三是转移支付结构有待优化。由于专项转移支付资金具有指定性,相机性强,并且部分专项资金需要相关配套资金,相对于一般转移支付资金的分配透明度低,所以资金的使用效率较低。转移支付结构不合理使转移支付作为平衡地区财力差距、弱化过度竞争的制衡机制并没有体现。因此,在经济新常态背景下,为了保障地方政府适度有序的竞争,需要进一步对我国的财政制度进行改革。这是新形势下经济发展的要求,也是顺应供给侧结构性改革的要求。但是对于财政制度的改革并不能一蹴而就,需要顶层设计,逐步推进。首先,以税收中性为原则,循序推进税制改革。按照再生产特点进行税种划分,以税基覆盖要“全”的原则设置一般税,以税制要“简”的原则简化特种税,以税收治理和财政治理“统一”的原则保证税收和支出需求一致。其次,进一步硬化预算制度,提高预算透明度。按照“以支定收”方式设计税负,采取收支两条线的核算方法保证预算中性。严格界定不同公共预算的边界,保障预算硬约束。同时,提高预算信息的公开程度,完善监督机制。最后,深化分税和转移支付制度改革。明确层级政府间的相应事权,构建中央税体系和地方税体系。按照流动性划分税种,将商品劳务税和生产要素税划归中央,在满足了中央本级的支出需求后形成转移支付基金,按照标准收支公式在地方政府间进行分配。并完善地方税建设,保证地方公共商品的成本分摊更趋合理。