教育财政性投入占GDP百分之四的目标提出17年来仍未达标。其中,农村义务教育经费仍然存在着增长缓慢、预算外依赖、地区差异大等问题。究其原因在于,教育在中国地方官员的激励体制中处于一个较低的位置。地方官员不够重视教育,在教育中又更为不重视农村义务教育,导致教育在地方财力分配决策时被“边缘化”。地方尤其是县级“行政预算体系”的以地方领导人为决策核心的特点,使地方财政资源分配在很大程度上受到地方领导个人偏好的影响。而在中国自上而下的政府间委托代理关系下,中央与地方政府及其领导者的效用函数存在着共容与冲突。共容的产生主要基于中国垂直集权的人事晋升激励,引导地方领导者对如经济等某些考核指标的积极性；而冲突存在的条件在于,财政分权给予了地方政府决策自主权、监督缺失使地方政府成为信息垄断者。积极发展教育,则是中央与地方政府的效用函数冲突之一。教育仅被地方政府作为一个多任务委托合同中的一个强制性任务,而非具有激励性的绩效目标。地方政府的教育投入具有“天花板效应”,即它们的教育投入总存在一个上限,当达到这个上限之后,地方政府则不会再将更多财力投入其中。地方政府对待教育的“边缘化”态度使得转移支付本应产生的积极作用被严重削弱,虽然转移支付和财政分权能够抑制农村义务教育的预算外依赖,但是地方政府新增的本级财政收入和转移支付收入,都不会增加“教育占本级支出的比重”。但地方教育投入行为在不同财政分权形式下仍有所差别。当前中国存在着四种中央与地方财政关系,代表着中央对地方财政干预力度和省以下财政分权的四种组合。“弱中央,强地方”的浙江与“强中央,弱地方”的黑龙江,县级政府对待农村义务教育投入的态度十分消极,其转移支付都给教育投入带来“挤出效应”。“弱中央,弱地方”的广东和“强中央,强地方”的内蒙,其消极态度低于前两者,其专项转移支付对农村义务教育投入在此具有的“挤出效应”,可控转移支付具有“替代效应”。此外,当前农村义务教育经费保障的困难还在于,农村学校规模经济效益缺失、教育行政部门和学校校长的“经济人”自利行为。改善农村义务教育供给,除了建立以中央和省级政府为主的投入机制外,还要处理好县级政府、教育行政部门、学校和公民之间的关系。