以1994年分税制改革为分水岭,中央政府和地方政府以及地方政府间的财政关系出现了重大的变化：一方面是中央相对地方财力的绝对提升,中央财政收入占全国财政收入的比重由改革前1993年的22.02%提高到2012年的49%；另一方面则是地方政府事权和财力严重不匹配,地方政府2012年的支出占到了中央和地方政府合计支出的80%。此外,实行分税制财税制度以来地方政府间的财力不均衡状况也逐渐恶化,亟待改善。为了解决地方政府执行实际政府事务面临的财力窘境,同时均衡地方政府间可支配财力以实现全国范围的各地区经济社会可持续全面发展,中央政府每年对各级政府进行转移支付,专项转移支付作为最能体现中央政策和政治意图的一项转移支付,无疑备受各级政府和学者媒体的关注。然而,在分税制财税体制下,各级政府职责权限界定上模糊,制度立法上诸多缺失,在此背景下的专项转移支付制度也难免存在自身的问题,因而一直以来饱受诟病：专项转移支付项目的设置繁多,交叉重叠的科目过多；审批制度存在诸多漏洞,财政部和各个部委拥有的审批权限成为了各个下级政府寻租的对象,跑部钱进现象层出不穷；资金使用效率不足,有些地方资金漏损率很高,地方政府其他自有项目蚕食着中央政府专款专用的专项资金额度；项目申请、实施、结项的全过程监督机制效果较弱,惩罚成本过低,为资金的截留、挪移、侵占、假配套和重复申请现象的发生埋下了隐患；项目绩效考核和专项转移支付制度的调整反馈机制尚不成熟,责任界定不清晰,制度漏洞的发现和改进都存在相对的滞后,无法及时和日益变化的财税状况相匹配,进而产生一系列亟待解决的财政问题,有的累积程度很高可能会引发财税系统性问题,甚至影响国民经济政治稳定发展的基本大局。为此,对于专项转移制度存在的历史的和不断涌现的问题,国家综合统筹,高屋建瓴,从全面的政治经济制度的完善出发,以财税体系改革的整体推进为目标导向,出台各项法律制度、政策条例,加大力度改革当前财税体制的弊端,其中,党的十八届三中全会《决定》就指出,在今后的财税体制改革中逐步清理、整合、规范专项转移支付项目。众所周知,我国各个县级政府是为广大公众提供公共产品和服务的最直接的基层单位,县级基层单位专项转移支付的运行情况和所影响的公共产品提供水平与每个县级区域内的公民生活水平息息相关。然而当前对县级单位的专项转移支付研究较少,为了弥补当前研究对该领域的缺失,本文以县级单位作为研究对象,选取和全国经济地理格局相似度很高的四川省作为分析标的,提取其181个县级单位各项相关数据,深入研究其各自专项转移支付基本情况,并进行时间纵向和各个政府间横向类比,同时以专项转移支付主要投向的五大领域改善程度进行深刻研究,剖析这些现象产生的本质原因以及提出笔者的一隅之见,以为我国县级单位专项转移支付制度的完善提供绵薄之力。具体而言,本文的基本研究思路和行文结构如下：首先,文章从宏观层面详细解读专项转移支付的演变和变迁。在这方面本文先引入和剖析专项转移支付的基本概念和经济内涵,为以后的行文做好基础铺垫,以构成整个论文逻辑结构的完整性；紧接着,文章从国家的层面阐述专项转移支付的各项历史演变,包括专项转移支付的制度形成和不断的演进、分税制改革后的次年1995年至2012年间专项转移支付的绝对值的增长变化以及在转移支付体系中的增长变动情况,这种增长变动不仅包括绝对值的变化,还有专项转移支付增长率的历年变动状况,这样便可以从绝对和相对、个体和整体的两方面对历年专项转移支付的数额变迁有一个全视角的把握。通过以上的分析可以得出专项转移支付无论在绝对数值还是在相对增长率以及整体中比例上的增长都是很大并且基本上是逐年累进的；最后一方面,文章从专项转移支付的政治逻辑角度阐释其存在的必要性,这主要包括三方面的因素：实现中央各部门之间利益的稳态均衡、强化中央集权和保障基本公共产品的供给。其次,文章从微观层面具体分析专项转移支付制度状况。本文根据我国的地理和经济发展格局特征,另外结合四川省的省情(包括经济发展地理区位特征和自然地理分布格局),有针对性地选取四川省作为县级微观单位研究对象,将四川省181个县级单位纳入考量体系,分别整理汇总录入2007年-2009年三个年度每个县级单位需要分析的各项数据资料,这些数据资料包括专项转移支付数额、返还性税收收入、一般性转移支付、县级本年收入和支出,以及其他一系列民生指标数值等。在数据资料全部整理完毕的基础上,文章从以下几大方面对四川省2007年——2009年县级单位专项转移支付进行研究：四川省县级单位专项转移支付基本情况描述、四川省县级单位对专项转移支付依赖度的分析、四川省县级单位专项转移支付的均等化效应分析、四川省县级单位专项转移支付民生效应的研究。其中最后一个板块是本论文的核心研究点,以专项转移支付的原始设计目标导向为研究视角,剖析专项转移支付在最终目标实现方面的达成情况、历年的变动情况以及各地市县间横向的差异,这方面的研究将为专项转移支付问题发现和政策建议的提出提供主要依据。关于四川省县级单位专项转移支付的基本情况,本文分别统计和分析了2007年—2009年四川省县级单位专项转移支付和人均专项转移支付的基本统计信息,这些信息包括极小值、极大值、中值和标准差,通过这四个方面信息的描述从而得出四川省县级单位专项转移支付横向数据差距逐年拉大,并且历年的县级单位政府间的专项转移支付以及人均专项转移支付的离散度都在不断加大的结论,继而从基本面上总结出四川省专项转移支付在县级单位间的分布在绝对数和相对数上都极为不均和不断恶化。但是在基础数据上的表面描述必须结合后面的实证分析才能得出一个综合的研究结论。因此,研究完四川省县级单位专项转移支付基本的统计性描述数据后,本文接下来着重探讨四川省县级单位专项转移支付的依赖度问题。在这方面,本文首先介绍了三个测量的方法,包括专项补助收入占财政实际决算支出的比重、专项补助占所有转移支付的比重和专项补助占实际决算总收入的比重。其中第一项比重是最主要的指标。本文首先计算并列表得出这三项指标在2007年—2009年的数值,以及各自在这三年间的平均值和平均增长率,最后得出四川省县级单位对专项转移支付依赖度较高并且逐年加大的结论。其次,由于一般而言县级单位财力的强弱会按照市辖区、县级市、一般县级单位这样的次序逐级减弱,因此本文将四川省县级单位按照这三类县级单位的不同类型进行归类汇总,来检验是否县级单位对专项转移支付的依赖度和他们各自的财力呈相反的逆相关关系,通过测算三年间这三种不同县级单位的依赖度核心指标,最终分析结果也的确证实了笔者的猜测,市辖区、县级市、一般县级单位逐级对专项转移支付的依赖度增强。此外,文章研究了贫困县和非贫困县对于专项转移支付的依赖度分析,也基本和专项转移支付的政策目标相吻合。以上两项分析都可以得出四川省县级单位对专项转移支付的依赖度过高的结论,并且可以看出各个县级单位对专项转移支付的政策导向和地区间的侧重得到了很好的执行,即使存在地区间专项转移支付资金的截留和挪移也是一个很小的比例。除了对四川省县级单位专项转移支付依赖度的分析,本文引入基尼系数的含义,以三年间每年的人均预算一般收入基尼系数作为基础,分别比较经过逐级累加返还性税收、一般性转移支付和专项转移支付后各自的基尼系数,研究发现专项转移支付对于均等化水平的作用基本上是逆向调节的,主要起均等化作用的还是一般性转移支付。以上是对四川省县级单位专项转移支付的基本情况、依赖度以及财力均等化的分析情况,接下来是文章的核心部分,即对专项转移支付与民生水平的关系研究。文章策略性得选取教育、社会保障和就业、医疗卫生和农林水事务四大民生指标,用因子分析法对2007年—2009年四川省各个县级单位进行民生综合评价得分,然后又将其按照六大经济区进行分类汇总：重灾县经济区、成都经济区、川南经济区、攀西经济区、川东北经济区和川西北经济区；汇总完后分别分析计算六大经济区县级单位人均专项转移支付和民生综合得分均值和和方差间的弹性系数,研究得出专项转移支付对民生水平均值的作用在经济落后以及偏远地区方面是正的,而在一些经济发达地区的民生水平提高方面作用确是负的,而且整体的专项转移支付对所有县级单位民生改善上的效果在下降。从专项转移支付对降低民生水平的离散程度方面来看,几乎所有的经济区都表现出逆向的效果,尽管已经出现的这种逆向效果处于一个不断减弱的现象,但是尽快将这种逆向效果扭转为正向的任务仍然十分艰巨并且紧迫。最后,文章针对所发现的现状和问题,提出四方面建设性建议：第一,优化专项转移支付在地区和项目上的分配结构；第二,完善专项转移支付制度的配套政策；第三,建立有效的专项转移支付约束监督体系；第四,形成定期的专项转移支付考核反馈调整机制。