随着我国集体土地制度改革积极推进,集体建设用地逐渐成为城乡发展的重要后备空间,政府也更加重视镇村地区的存量空间治理问题。北京乡镇统筹利用集体经营性建设用地(以下简称“乡镇统筹”)是存量空间治理的重要方式,也是土地制度改革的重要探索,它聚焦了城乡制度的二元差异,在农村产权体制改革、城乡发展体制等方面发挥了重要功能。由于忽视对制度成本的研究,乡镇统筹仍然存在不少问题,影响空间治理的成效,应引起足够的重视。首先,论文梳理了我国集体建设用地规划和乡镇统筹等相关研究,指出当前研究鲜有新制度经济学的视角,对乡镇统筹系统性的制度研究仍然不足,因此确立新制度经济学为理论基础和研究切入点。其次,基于乡镇统筹的历史回溯,用制度变迁理论解释“诱制性-强制性”变迁过程,指出制度变迁过程存在的路径依赖,因而形成了制度成本。通过阐述乡镇统筹对空间治理的作用路径,说明制度成本阻碍了空间治理成效。再次,通过北京市D镇的案例考察,详细分析制度运行的问题,提炼乡镇统筹存在的共性问题,用新制度经济学的相关理论分析制度成本。一方面,用博弈关系理论分析人的利益协调的问题。另一方面,用交易费用理论分析制度响应能力不足的问题。最后,在前文分析的基础上提出了乡镇统筹空间治理的建议,其中包括对乡镇统筹本身的思路调整和创新方向,以及对空间规划体系在规划制定、实施、管理、监督等方面的改进提升建议,并讨论了相关的政策配套。