中国由计划经济体制向市场经济体制的转轨是一个“试错”“和博弈”的过程，政府政策是其中的重要推动力量。从比较政治学看，政策在中国社会变化中所起的作用远远大于其他国家，但从政策与法律的关系看，突出政府政策的作用与依法治国的基本方略并不矛盾。因此从政策视角研究中国现实问题具有“执牛耳”的地位。从学科维度看，上个世纪 90 年代以来，对政策的价值取向研究成为重要的研究取向。政策的价值研究就是确认不依具体情况的改变而转移对事物的期望和评价标准，反映政策系统所倾向的事物或原则，确定政策的目的以及追问目的的正当性，回答政策目标的确定与排序，判断政策的受益受损者。本文要解决的是中国改革的成本如何分摊与改革的收益如何分享问题。这是一个具有重要理论意义和实践意义的选择。第一、论文从解读“政府政策的实质”这一基本理论问题切入。政治学是国家之学，研究政府的行为方式问题就要从国家理论的分析出发。通过马克思主义国家本质理论，即国家是缓和冲突，把冲突控制在“秩序”的范围以内，推导出政府职能及演变趋势，就是由统治型政府转向管理型政府、服务型政府，并在政府职能的具体实现方式上引导出政府政策。在穿行于中外学者关于政策的概念丛林中，给出了政府政策的基本内涵：政府（公共权力机关）在特定的时空下为了所代表群体的利益最大化，通过一定的过程，针对公共问题所选择的行动的准则、措施和手段。从政府政策发挥的提取性、分配性、管理性及象征性等功能中，理出分配功能的突出性，从而引申出政 162<WP=169>府政策的实质与分配密切相关。又从政治本身及与经济学等学科的边界上，进一步在逻辑上导出政府政策的实质就是利益分配，进而分析政府进行利益分配的原因及动态过程。至此找到了贯穿全文的一条线：利益分配。这又决定了政策涉及到相关群体的利益，无法做到价值中立，相反表现出明显的价值特征。 第二、从“应然”的维度上，政府政策的价值取向有多种定位。运用马克思主义阶级分析的方法，在阶级社会，政府政策的价值取向都是统治阶级的根本利益。这种阶级利益不同于团体利益与统治者个人利益，也不否定其他阶级的利益。按照发展的观点，社会利益常常成为统治阶级对政策价值取向的规定。在我国代表最广大人民根本利益才是真正的社会利益，政府政策价值的应然指向是社会利益的最大化。现代主流经济学用社会福利函数来表示社会利益。但事实上，社会利益是难以在价值中立下，通过优美的数学推导得出的。它需要选择一定的价值标准来确认，标准的选择是一个价值的再确认过程，它关乎社会利益最大化的实现。在多元化的标准中，效率和公平是“可以选择的标准”。效率是一个经济学范畴，常以帕累托（Pareto）效率或帕累托最优表示。当从社会状态 a 移动到其他状态，提高社会中某一成员的福利不可能不使至少一个其他成员的条件恶化，那么社会状态 a 就是理想状态，即为帕累托最优。从经济运行的过程看，它包括生产效率、产品组合效率、消费效率。在效率的分析中我们归纳出对政府政策设计的启示，同时帕累托效率的局限性又使效率原则陷入困境，凸显出来公平。公平是对人与人、人与社会之间的地位及相关关系的一种评价和认同。在内容庞杂的公平理论中最具代表性的是放任自由主义的公平观、平均主义的公平观、功利主义的公平观、罗尔斯的公平观。对这些理论的评价借鉴成为研究政府政策价值取向的思想资源。对公平认识的分歧使关于效率和公平关系的判断变得复杂起来，从根本上说二者并非替代关系，而具有互补性。“效率优先、兼顾公 163<WP=170>平”受特定语境的约束。如何在效率与公平间寻得平衡是政府政策进行利益分配所追求的。这样，用已建立的理论框架可以开始分析中国政府政策之行了。第三、通过实证描述我国转轨时期政府政策的演进路径和历经的阶段，并从中发现问题。严格意义上的转轨是市场经济替代中央集权计划经济的过程。我国的体制转轨与苏东体制转轨的政治取向是根本不同的，主要表现为是否改变原有“宪法秩序”。我国的转轨在确保原有宪法制度中的根本原则（四项基本原则）不变的前提下开始，采取了由增量改革到存量改革的渐进式改革路径。其中增量改革是在尊重原有计划经济体制及其界定的利益格局前提下，实现的在体制内外安排市场制度的局部改革，具有成本较低、简单易行的特点，也化解了政策在利益分配中的风险和冲突，使改革处于利益普惠帕累托改进的时代。进入 1990 年代，改革触及到存量部分，采取整体推进政策，这是借助于权力推进的市场化过程。潜在的利益冲突开始显现化，由利益共享走向利益分化，改革政策的利益分配集中体现在改革与改革收益的分布上，出现宏观经济整体增长与一部分人不能从中受益的非良性分化的社会现实。政策的价值指向遭到追问，即经济增长是否公平。基于中国改革初年的理性判断，政府政策倾向效率优先、加快发展、不平衡发展，倡导“先富论”，具有可接受性和可行性。但效率