土地非农化是土地由农业用途向非农业产业的建设用途转变的过程。政府与市场在其中应扮演什么角色一直存在很大争论,新制度经济学途径中的交易成本理论超越政府(规划)和市场的二元划分框架,将规划、管控与市场视为一种协调交易的、并不互相排斥的制度安排,与现实更为贴切,逐渐被应用到土地利用规划和开发管控制度安排的研究中。十八届三中全会,提出建立城乡统一的建设用地市场为未来土地制度改革的基本方向,现存土地非农化的制度绩效衡量和改进必然成为其中关键问题。本研究以交易成本理论(TCT)为指导,对土地非农化过程中各交易活动进行识别,确立非农化过程中的交易成本归纳方法,并对可能的制度选择加以解释,以阐明土地非农化的基本理论分析框架。然后,在中国商品住房用地开发过程的制度环境下,采用流程分析、案例研究等方法,对B市和X市两案例中的土地非农化过程进行分析,研究发现高度集权的土地利用管理体制、土地收储主体间的多重利益冲突、过多的住宅开发行政审批、产权交易的过度管制以及模糊的农民土地产权是造成交易成本产生的主要原因。接着,在制度比较的视角下对中国、荷兰、英国土地开发的不同制度框架及交易成本进行比较,指出中国土地规划和开发管控制度应进行分权等改革以降低交易成本。最后,从理顺规划体系、优化土地一级开发模式、推进行政审批制度改革、建立和完善绩效管理、明晰农村集体土地产权五个方面对中国土地非农化的未来制度改革提出政策建议。