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2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上发表重要讲话。讲话从实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略高度，提出了当前和今后一定时期解决“三农”问题的五个重大课题。习近平同志讲到扶持农民这个解决“三农”问题最大的问题时强调“扶持农民，就要强化政府对农业的支持保护，创造良好条件和环境。”并说“农村金融仍然是个老大难问题，解决这个问题关键是要在体制机制顶层设计上下功夫，鼓励开展农民合作金融试点，建立适合农业农村特点的金融体系。”讲话对农村金融现状的精准判断和对农村金融改革的明确要求，对我们从事农村金融工作的金融机构和同志具有重要的现实意义。现将笔者前几年在湖南省岳阳市农村进行的100户农户调查和今年初学习习近平同志讲话后在湖南永州走访的160户农户情况的调查与思考情况受教于广大读者。
一、现状
农村金融仍然是个老大难问题，突出表现是农户贷款难的问题。在岳阳市4个村随机抽样调查100农户中，近两年因生产经营有借贷需求的79户，实际发生借贷行为的23户，占需求户29.5%。其中只在金融机构（信用社）借贷6户，分别占贷款需求户的7.6%和占实际借贷户的26%。其他17户是通过民间私人借贷，月利率10‰左右，相当于国家基准利率1.5—2倍。岳阳县麻塘镇洞庭坳上组一曹姓养猪专业户，在近几年多次向本镇金融部门申请借1万元贷款，但都被当地乡镇金融部门以其用农村住房、养殖的牲猪等物不符合办理抵押、质押条件、农户担保不适合要求等为由而拒绝。因向当地乡镇金融部门借不到贷款，无法对牲猪进行及时防疫治病，病死存栏肉猪60头，损失惨重。汩罗市高燕村打水组和范家组有8个养猪专业大户，每户年出栏猪在500头以上，存栏猪在200头以上。近几年当地乡镇金融部门只对其中一户用靠近集镇路边房屋作抵押贷款，其他7户均多次以农村房屋等财产申请抵押贷款和农户担保贷款，都被拒绝受理。今年初我走访的160户农户，没有1户在金融机构借到货款。
二、原因
农村金融机构体制机制存在严重缺陷。根据调查，我认为有以下三个基本原因：
（一）农户贷款问题长期已经成为金融机构服务盲区。设在乡（镇）的农业银行营業所早在11年前开始陆续撤销；乡（镇）农村信用社在15年前开始陆续全部撤销设在村里的信用分社（站）；乡（镇）邮政储蓄银行成立5年以来基本上未开办农户贷款业务；农业发展银行是农业政策性银行，还没有批准开办直接向农户生产经营性贷款业务。显然，目前农村金融机构中3家银行（农行、农发行、邮蓄行）对广大农户贷款没有顾及。虽然信用社发放了农户贷款，但放贷户很少，且借款额很有限，鞭长莫及，远远满足不了农户实际的融资需求。2007年开始，有的省市陆续搞了极少数农村资金互助社、村镇银行和小额贷款公司的试点，有成功的、有失败的，都没有在全国推开，没有形成气候。
（二）农户贷款难放难管。农户地域分散，所需生产经营性贷款的额小、期短，且抵押、担保条件难符合金融机构现行的规定。农户自身也感到长途到乡（镇）、县城去找信用社、银行办贷款手续不熟悉、不方便。
（三）农村金融机构疏远农户是因为有了更有利的信贷市场。农村金融机构管理权的上收和商业化股改，更加助长了信贷业务的趋利性。由过去比较注重支持农户经济，逐渐转向支持镇以上规模经济，贷款投向不断向各类企业、事业单位和政府项目方面调整。
我国改革开放30多年来，党和政府一直倡导加强和改善农村金融服务，一直鼓励农村金融服务创新。管理层一直努力推进农村金融的加强和改善，也一直努力推动银行业金融机构对农村金融服务的创新。如银监部门近几年积极推动商业银行设立村镇银行、小额贷款公司，还出台了《农村资金互助社暂行管理办法》，鼓励银行业机构下乡入户，但收效甚微。据笔者长期观察发现，管理层对加强和改善农村金融服务的路径，走的是通过外部金融来达到改善和加强的路子。这种改革思路有三个不可克服的障碍：一是农户数量庞大，贷款额少、期限短、管理成本高，是任何一家外部银行业金融机构承受不了的。如湖南省有5万个左右行政村，2000万左右农户，即使一个村安排一名信贷员，工资及管理成本在50亿元左右，没有哪一家银行业金融机构愿干这种亏本事情。二是外部金融的银行业工作人员，学校毕业后就离开了农村，或者很多银行业工作人员非农村长大，对农村乡土社会风俗习惯不懂，与农民不能心灵沟通；特别是外部金融的银行业工作人员对农户申请贷款，信息不对称，不了解农户诚信信息，不了解农户还款来源，贷款风险管理难。三是农户的土地承包权、林地承包权、宅基地使用权、住房所有权在我国现在或将来相当长的时期内都不可能进行登记，即使登记，也不能作为银行业金融机构认可的抵押担保资产。农户的财产性资产或权利性资产很难变成外部金融条件下的金融资产。因此，根据我们的调查和观察，可以得出如下不成熟的结论：造成我国长期以来农户贷款难，或者我国农村金融过去和当前最薄弱的根本问题，是外部金融对我国乡村社会的水土不服和农村金融改革的路径选择不当。
三、对策
从根本上解决我国当前或相当长时期内农户贷款难问题须从农村金融体制机制的顶层设计上下功夫。
在我们对岳阳市农村的调查中，我们得出解决农户贷款难问题，必须走“村社区内部金融+外部金融扶助”相结合的路子。在顶层设计上必须解决以下两个问题：
（一）在我国大部分地区建立全覆盖的村级农户资金互助社
1、村级农户资金互助社的性质与经营目的。村级农户资金互助社是由农户自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性金融，属于合作性金融、草根性金融、扶贫性金融。是属于需要国家政策性扶持的互助合作金融。其经营目的是，调剂村社区农户资金余缺和适度融入资金，解决农户融资难问题，促进农户经济联系与合作，推动农村经济可持续发展。
2、村级农户资金互助社的经营业务范围：办理社员存款、贷款和结算业务；受村委会委托办理的代理业务；向有关银行（外部金融扶助银行）机构融入资金。
3、村级农户资金互助社的服务宗旨和原则。必须实行社员民主管理与金融管理服务相结合，以服务社员为宗旨，谋求社员共同利益。应坚持：①“自愿参与，民主管理，互助合作，利益共享”的组织原则；②“自主经营，自我发展，自担风险，自负盈亏”的经营方针；③“因地制宜，综合考量，择优创办，重点扶持”的组建策略。
4、村级农户资金互助社应按精简高效的原则设立。一般一社1-3人。人员素质重在农户信任，有一定的会计工作经历和能力，一般经过扶助银行的培训后上岗。经营场地因地制宜，工作人员的住所即为农户资金互助社办公场地，特色是农民的“背包银行”。
5、村级农户资金互助社应灵活优惠支农方式，兼顾自身经营利益。农户资金互助社要生存和发展，必须正确处理支农社会效益与自身经营效益的关系。既要便民惠农，为农户提供比银行、信用社金融机构更便捷更实惠的融资方式，又要谋求自身合法合理的经营利益。
6、村级农户资金互助社必须建立风险保障机制，严格经营风险管理。
（二）明确农发行履行村级农户资金互助社发起、管理与服务的外部金融扶助银行职责
村级农户资金互助社是一个新型的农村合作金融形式，创建工作有一个稳步推进和逐渐发展过程。创建工作没有政府和有关金融部门具体指导和大力支持是难以顺利启动和健康发展的，也是不可能大范围建立的。
明确农发行为农户资金互助社的扶助银行，可以很好地解决三个关键问题：一是解决了谁来牵头发起的责任问题。二是指导和帮助农户资金互助社规范经营，提高互助金融从业服务水平。三是通过农业发展银行向农户资金互助社直接批发适当的资金支持，解决其创办初期及经营中的临时性短期流动性不足问题，促进农村融资渠道拓宽和融资方式的转变。
农发行作为村级农户资金互助社扶助银行，有利于更充分地发挥农业政策性银行的支农职能，具有三大优势：①农发行可为国家行使支农资金的管理职能。农发行对上，可为国家对农村农户的扶持资金通过农户资金互助社起监护作用；对下，无论农户资金互助社上存资金，还是农发行对其批发贷款，都可调控在农发行“封闭运行”的笼子里，确保支农资金良性循环，不游离农村。②农发行可对村级农户资金互助社起到服务和管理的重大作用。在农村金融机构中唯独农发行是国家农业政策性银行，比较适合作为“扶助银行”承担起对农户资金互助社融入资金扶持和对业务经营管理进行具体指导、管理与服务的不可替代的作用。同时，农户资金互助社有农发行的日常管理和服务，可有效防止乡村行政干预，确保农户资金互助社始终保持互助金融性质，确保农户资金互助社稳健经营和可持续发展。③农发行可延伸农村金融支农服务领域。双方可以优势互补，共同做活农户、小企业和小型农田水利基本建设的信贷业务。同时可促进农户资金互助社的发展，拓宽农发行在农村金融业务新领域。
笔者認为，在我国大部分农村地区建立村级农户资金互助社，有利于完善和巩固我国农村基本经济制度，促进农村长治久安；有利于扩大农业生产和农村消费，促进农业农村经济的可持续发展；有利于促进农村资金回流农村，用农户的钱解决农户的资金问题；有利于规范和治理农村民间借贷活动，打击高利贷，保护农民利益。
四、外部政策支持与内部体制机制建设问题
（一）外部政策支持方面
1、中央政府及金融管理部门应赋予农发行履行村级农户资金互助社扶助银行的职责。2、国家金融管理部门及有关管理部门，应明确农户资金互助社不是正规金融机构，属于草根金融、合作金融、扶贫金融性质，不需办理《工商登记》、《税务登记》，有关部门不向村级农户资金互助社收取任何税费，农发行也不向农户资金互助社收取管理费。
3、国家有关部门，应允许农发行为履行扶助银行职责，按精简高效原则自主增加员工数量。
4、中央财政应考虑农发行履行扶助银行职责增加的成本费用问题。其所需成本费用由农发行自行解决，但中央财政应明确不再核定年度利润上交任务，国家税务部门应明确农发行免缴营业税。
（二）农发行内部为适应履行扶助银行职责的体制机制建设方面
1、农发行从总行到县级支行，应内设村级农户资金互助社管理服务部门。
2、农发行应制订全面的发起、管理与服务村级农户资金互助社的一系列规章制度及办法，明确相关职责，制订三年内在我国大部分地区建立村级农户资金互助社的工作规划。
3、农发行对农户资金互助社提供农业政策性贷款流动性融资支持，并对村级农户资金互助社提供资金存放和结算的优惠支持。
一、现状
农村金融仍然是个老大难问题，突出表现是农户贷款难的问题。在岳阳市4个村随机抽样调查100农户中，近两年因生产经营有借贷需求的79户，实际发生借贷行为的23户，占需求户29.5%。其中只在金融机构（信用社）借贷6户，分别占贷款需求户的7.6%和占实际借贷户的26%。其他17户是通过民间私人借贷，月利率10‰左右，相当于国家基准利率1.5—2倍。岳阳县麻塘镇洞庭坳上组一曹姓养猪专业户，在近几年多次向本镇金融部门申请借1万元贷款，但都被当地乡镇金融部门以其用农村住房、养殖的牲猪等物不符合办理抵押、质押条件、农户担保不适合要求等为由而拒绝。因向当地乡镇金融部门借不到贷款，无法对牲猪进行及时防疫治病，病死存栏肉猪60头，损失惨重。汩罗市高燕村打水组和范家组有8个养猪专业大户，每户年出栏猪在500头以上，存栏猪在200头以上。近几年当地乡镇金融部门只对其中一户用靠近集镇路边房屋作抵押贷款，其他7户均多次以农村房屋等财产申请抵押贷款和农户担保贷款，都被拒绝受理。今年初我走访的160户农户，没有1户在金融机构借到货款。
二、原因
农村金融机构体制机制存在严重缺陷。根据调查，我认为有以下三个基本原因：
（一）农户贷款问题长期已经成为金融机构服务盲区。设在乡（镇）的农业银行营業所早在11年前开始陆续撤销；乡（镇）农村信用社在15年前开始陆续全部撤销设在村里的信用分社（站）；乡（镇）邮政储蓄银行成立5年以来基本上未开办农户贷款业务；农业发展银行是农业政策性银行，还没有批准开办直接向农户生产经营性贷款业务。显然，目前农村金融机构中3家银行（农行、农发行、邮蓄行）对广大农户贷款没有顾及。虽然信用社发放了农户贷款，但放贷户很少，且借款额很有限，鞭长莫及，远远满足不了农户实际的融资需求。2007年开始，有的省市陆续搞了极少数农村资金互助社、村镇银行和小额贷款公司的试点，有成功的、有失败的，都没有在全国推开，没有形成气候。
（二）农户贷款难放难管。农户地域分散，所需生产经营性贷款的额小、期短，且抵押、担保条件难符合金融机构现行的规定。农户自身也感到长途到乡（镇）、县城去找信用社、银行办贷款手续不熟悉、不方便。
（三）农村金融机构疏远农户是因为有了更有利的信贷市场。农村金融机构管理权的上收和商业化股改，更加助长了信贷业务的趋利性。由过去比较注重支持农户经济，逐渐转向支持镇以上规模经济，贷款投向不断向各类企业、事业单位和政府项目方面调整。
我国改革开放30多年来，党和政府一直倡导加强和改善农村金融服务，一直鼓励农村金融服务创新。管理层一直努力推进农村金融的加强和改善，也一直努力推动银行业金融机构对农村金融服务的创新。如银监部门近几年积极推动商业银行设立村镇银行、小额贷款公司，还出台了《农村资金互助社暂行管理办法》，鼓励银行业机构下乡入户，但收效甚微。据笔者长期观察发现，管理层对加强和改善农村金融服务的路径，走的是通过外部金融来达到改善和加强的路子。这种改革思路有三个不可克服的障碍：一是农户数量庞大，贷款额少、期限短、管理成本高，是任何一家外部银行业金融机构承受不了的。如湖南省有5万个左右行政村，2000万左右农户，即使一个村安排一名信贷员，工资及管理成本在50亿元左右，没有哪一家银行业金融机构愿干这种亏本事情。二是外部金融的银行业工作人员，学校毕业后就离开了农村，或者很多银行业工作人员非农村长大，对农村乡土社会风俗习惯不懂，与农民不能心灵沟通；特别是外部金融的银行业工作人员对农户申请贷款，信息不对称，不了解农户诚信信息，不了解农户还款来源，贷款风险管理难。三是农户的土地承包权、林地承包权、宅基地使用权、住房所有权在我国现在或将来相当长的时期内都不可能进行登记，即使登记，也不能作为银行业金融机构认可的抵押担保资产。农户的财产性资产或权利性资产很难变成外部金融条件下的金融资产。因此，根据我们的调查和观察，可以得出如下不成熟的结论：造成我国长期以来农户贷款难，或者我国农村金融过去和当前最薄弱的根本问题，是外部金融对我国乡村社会的水土不服和农村金融改革的路径选择不当。
三、对策
从根本上解决我国当前或相当长时期内农户贷款难问题须从农村金融体制机制的顶层设计上下功夫。
在我们对岳阳市农村的调查中，我们得出解决农户贷款难问题，必须走“村社区内部金融+外部金融扶助”相结合的路子。在顶层设计上必须解决以下两个问题：
（一）在我国大部分地区建立全覆盖的村级农户资金互助社
1、村级农户资金互助社的性质与经营目的。村级农户资金互助社是由农户自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性金融，属于合作性金融、草根性金融、扶贫性金融。是属于需要国家政策性扶持的互助合作金融。其经营目的是，调剂村社区农户资金余缺和适度融入资金，解决农户融资难问题，促进农户经济联系与合作，推动农村经济可持续发展。
2、村级农户资金互助社的经营业务范围：办理社员存款、贷款和结算业务；受村委会委托办理的代理业务；向有关银行（外部金融扶助银行）机构融入资金。
3、村级农户资金互助社的服务宗旨和原则。必须实行社员民主管理与金融管理服务相结合，以服务社员为宗旨，谋求社员共同利益。应坚持：①“自愿参与，民主管理，互助合作，利益共享”的组织原则；②“自主经营，自我发展，自担风险，自负盈亏”的经营方针；③“因地制宜，综合考量，择优创办，重点扶持”的组建策略。
4、村级农户资金互助社应按精简高效的原则设立。一般一社1-3人。人员素质重在农户信任，有一定的会计工作经历和能力，一般经过扶助银行的培训后上岗。经营场地因地制宜，工作人员的住所即为农户资金互助社办公场地，特色是农民的“背包银行”。
5、村级农户资金互助社应灵活优惠支农方式，兼顾自身经营利益。农户资金互助社要生存和发展，必须正确处理支农社会效益与自身经营效益的关系。既要便民惠农，为农户提供比银行、信用社金融机构更便捷更实惠的融资方式，又要谋求自身合法合理的经营利益。
6、村级农户资金互助社必须建立风险保障机制，严格经营风险管理。
（二）明确农发行履行村级农户资金互助社发起、管理与服务的外部金融扶助银行职责
村级农户资金互助社是一个新型的农村合作金融形式，创建工作有一个稳步推进和逐渐发展过程。创建工作没有政府和有关金融部门具体指导和大力支持是难以顺利启动和健康发展的，也是不可能大范围建立的。
明确农发行为农户资金互助社的扶助银行，可以很好地解决三个关键问题：一是解决了谁来牵头发起的责任问题。二是指导和帮助农户资金互助社规范经营，提高互助金融从业服务水平。三是通过农业发展银行向农户资金互助社直接批发适当的资金支持，解决其创办初期及经营中的临时性短期流动性不足问题，促进农村融资渠道拓宽和融资方式的转变。
农发行作为村级农户资金互助社扶助银行，有利于更充分地发挥农业政策性银行的支农职能，具有三大优势：①农发行可为国家行使支农资金的管理职能。农发行对上，可为国家对农村农户的扶持资金通过农户资金互助社起监护作用；对下，无论农户资金互助社上存资金，还是农发行对其批发贷款，都可调控在农发行“封闭运行”的笼子里，确保支农资金良性循环，不游离农村。②农发行可对村级农户资金互助社起到服务和管理的重大作用。在农村金融机构中唯独农发行是国家农业政策性银行，比较适合作为“扶助银行”承担起对农户资金互助社融入资金扶持和对业务经营管理进行具体指导、管理与服务的不可替代的作用。同时，农户资金互助社有农发行的日常管理和服务，可有效防止乡村行政干预，确保农户资金互助社始终保持互助金融性质，确保农户资金互助社稳健经营和可持续发展。③农发行可延伸农村金融支农服务领域。双方可以优势互补，共同做活农户、小企业和小型农田水利基本建设的信贷业务。同时可促进农户资金互助社的发展，拓宽农发行在农村金融业务新领域。
笔者認为，在我国大部分农村地区建立村级农户资金互助社，有利于完善和巩固我国农村基本经济制度，促进农村长治久安；有利于扩大农业生产和农村消费，促进农业农村经济的可持续发展；有利于促进农村资金回流农村，用农户的钱解决农户的资金问题；有利于规范和治理农村民间借贷活动，打击高利贷，保护农民利益。
四、外部政策支持与内部体制机制建设问题
（一）外部政策支持方面
1、中央政府及金融管理部门应赋予农发行履行村级农户资金互助社扶助银行的职责。2、国家金融管理部门及有关管理部门，应明确农户资金互助社不是正规金融机构，属于草根金融、合作金融、扶贫金融性质，不需办理《工商登记》、《税务登记》，有关部门不向村级农户资金互助社收取任何税费，农发行也不向农户资金互助社收取管理费。
3、国家有关部门，应允许农发行为履行扶助银行职责，按精简高效原则自主增加员工数量。
4、中央财政应考虑农发行履行扶助银行职责增加的成本费用问题。其所需成本费用由农发行自行解决，但中央财政应明确不再核定年度利润上交任务，国家税务部门应明确农发行免缴营业税。
（二）农发行内部为适应履行扶助银行职责的体制机制建设方面
1、农发行从总行到县级支行，应内设村级农户资金互助社管理服务部门。
2、农发行应制订全面的发起、管理与服务村级农户资金互助社的一系列规章制度及办法，明确相关职责，制订三年内在我国大部分地区建立村级农户资金互助社的工作规划。
3、农发行对农户资金互助社提供农业政策性贷款流动性融资支持，并对村级农户资金互助社提供资金存放和结算的优惠支持。